如何破解雙重城鎮化率面臨的挑戰

許經勇

我國現行的城鎮化率，一般是指一個地區城鎮常住人口占該地區（包括農村）常住總人口的比例。常住人口是當地的戶籍人口加上外來半年以上的人口，再減去外出半年以上的人口。戶籍人口城鎮化率，是指按戶籍人口計算的城鎮化率，是相對于常住人口城鎮化率的概念。在一般情況下，常住人口城鎮化率都會高于戶籍人口城鎮化率。例如，2016年，我國常住人口的城鎮化率達到57.35%，但戶籍人口城鎮化率僅41.20%。2016年，廈門常住人口城鎮化率89.0%，但戶籍人口城鎮化率僅43.3%。當然在我國中西部地區，由于大量人口外流，會出現常住人口城鎮化率低于戶籍人口城鎮化率。從國家全局的角度考慮，應努力提高戶籍城鎮化率在城鎮化率中的比重，或使戶籍城鎮化率的提高速度快于常住人口城鎮化率提高速度，為農業轉移人口融入城鎮創造條件。但是，在現實生活中，往往會出現政府的意愿與農業轉移人口的意愿相背離的現象。特別是中央為加快城鎮化步伐而實施的居住證制度，即把居住證覆蓋全部農業轉移人口，獲得居住證的農業轉移人口可以享受城鎮的基本公共服務，然而，同時保留農村戶籍又可以享受其所附帶的日益增進的“戶口紅利”。對于農業轉移人口來說，同時持有農村戶籍和城鎮居民居住證，是他們利益最大化之所在。實行居住證制度，從政府的意愿著想，是為了加速城鎮化進程，提高戶籍城鎮化率，但是實施的結果，則會減緩戶籍城鎮化的速度。道理很簡單，既然獲得城鎮居住證的農業轉移人口，就可以與市民同等享受城鎮的基本公共服務，為何還要將農村戶籍轉變為城鎮戶籍？況且，保留農村戶籍還可以享受其所帶來的日益增進的“戶口紅利”。這是值得我們反思的。

為何會出現常住人口城鎮化率高于戶籍人口城鎮化率？

勞動力城鎮化明顯快于人口城鎮化，或常住人口城鎮化快于戶籍人口城鎮化，是我國傳統城鎮化的重要特征。在傳統城鎮化體制下，農業轉移人口作為勞動力供給者，即勞動者，已經加入城鎮勞動力大軍，為城鎮化建設作出重要的貢獻。從這個意義上說，勞動力已經城鎮化了。但是，絕大多數農業轉移人口，還不能與市民享受同工同酬的待遇，城鎮的基本公共服務還不能從普通市民覆蓋到農業轉移人口。城鎮其他非戶籍常住人口，由于他們的戶籍仍然在農村，他們作為農民的身份仍然沒有改變，“人”還沒有城鎮化、市民化。為什么勞動力能夠順利地城鎮化呢？因為對于地方政府來說，勞動力城鎮化不僅可以為城鎮發展提供充足的勞動力資源，還可以為城鎮發展提供低于市民成本的廉價支出，獲取高于市民的超額利潤。對于地方政府來說，從這部分農業轉移人口得到的，遠遠超過所支付給他們的。農業轉移人口規模越大，城鎮化發展速度越快，地方政府財政收入越多?？梢赃@樣說，我國勞動力城鎮化已經實現“零門檻”。而人口城鎮化或農業轉移人口市民化，仍然是難以跨越的“一道坎”。雖然從長遠看，農業轉移人口市民化，有利于提高勞動者的素質，有利于產業轉型升級以及城鎮化轉型，但是，從眼前看，則需要地方政府支付巨額的市民化成本。而地方政府在有限財力的情況下，用于農業轉移人口市民化成本開支多了，用于改善市民的公共福利開支就會相對減少。與此同時，由于市民的話語權又遠遠超越于農業轉移人口的話語權，導致地方政府更多地站在維護市民利益這一邊。況且長期通行的基本公共福利支出或財政預算支出，以及城鎮管理服務人員編制，都是以戶籍人口為依據，把農業轉移人口排除在外。這也不能過多地責怪地方政府。因為分稅制改革以來，地方政府事權所占的比重遠遠超過財權所占的比重，要把農業轉移人口市民化的成本開支，完全落在地方政府身上，是他們的財力難以承受的，也是不公平的。關鍵在于要真正做到中央政府和地方政府的事權和財權相匹配，使分稅制改革盡快地完善起來，達到預期的目標。

拒人口城鎮化于門外的土地城鎮化和勞動力城鎮化，即傳統城鎮化，并不是可以無條件地延續下去。我國城鎮建設用地迅猛增長已經嚴重威脅我國耕地的底線。而與傳統城鎮化模式相聯系的土地城鎮化，不僅導致城鎮土地開發的粗放式，造成城鎮土地資源的極大浪費，還導致農村土地資源的極大浪費。世界上那些市場經濟的國家，即發揮市場在資源配置中起決定性作用的國家，隨著城鎮化的不斷推進，非農建設用地的總量是會減少，耕地總面積則會相應地增加。因為以聚集效應為特征的城鎮化，必然會提高土地利用的集約度。但我國卻出現反常的現象，即農村1億多勞動力向城鎮轉移，耕地總面積不僅沒有增加，反而明顯地在減少。例如，2000—2011年我國農村人口減少1.33億人，農村建設用地卻增加3045萬畝。其中的重要原因，就是我國傳統的城鎮化只實現土地城鎮化和勞動力城鎮化，而人口卻沒有城鎮化。他們的戶籍還在農村，人還沒有真正融入城市。很大一部分人還在農村投資建房。他們依然把農村視為最終的歸宿。目前在城鎮就業的很大一部分是80后、90后的新生代農民工，第一代農民工除少數在城鎮安家落戶，大多返鄉或準備返鄉就業和創業。

對未來我國城鎮化的發展趨勢，必須有一個科學的、客觀的判斷。筆者認為，就全國而言，城鎮化不可能保持以前那種速度了。一方面是因為我國國民經濟增長正處在從高速度增長向中高速度增長轉變的新階段，不可能出現經濟增長速度放慢而城鎮化速度不減的異常現象；另一方面還因為在經濟轉型階段，以往那些有利于城鎮化快速推進所必須的人口集聚、土地集聚、產業集聚等基本條件，正在逐漸地弱化。與其相聯系，以往那種低成本的城鎮化正在轉變為高成本的城鎮化，無論是農業轉移人口或者是地方政府，都難以支付如此高昂的成本。所有這些，都決定了我國城鎮化正處在從以往的速度型轉變為質量速度并進的階段。十八屆三中全會《決定》因此指出：要“完善城鎮化健康發展體制機制”，實現從傳統城鎮化向新型城鎮化的轉變。

雙重城鎮化率之所以長期存在，歸根到底在于城鄉要素的不平等交換的長期存在，即城鄉之間長期存在著勞動力價格剪刀差、土地價格剪刀差和資金價格剪刀差，以及與其相聯系的要素從農村向城鎮的單向流動。要把雙重城鎮化率轉變為單一城鎮化率，離不開城鄉要素的平等交換和雙向流動。城鄉要素平等交換和雙向流動是城鄉一體化重要條件。人們通常論述城鄉一體化，只講建設規劃一體化、基礎設施一體化、基本公共服務一體化，而不講城鄉要素平等交換，這是不夠全面的。問題的實質在于，要實現城鄉要素平等交換就必須徹底改革城鄉二元體制。而要從根本上破除城鄉二元體制，消滅城鄉之間勞動力價格剪刀差、土地價格剪刀差和資金價格剪刀差，不僅取決于改革的力度，還取決于發展的程度，而且改革的力度又不能超越發展的程度。因為“三把剪刀差”的存在，意味著利益分配單向地向城鎮傾斜，要徹底改變它還必須考慮城鎮居民的承受能力，只能采取漸進式改革，逐步推進。endprint

新型城鎮化的核心，是“以人為本”的城鎮化。人是城鎮化的出發點和歸宿。新型城鎮化的重點，是解決傳統城鎮化遺留下來的農業轉移人口“半城鎮化”的問題。這就引出了這樣一個根本性的問題，即我國的城鎮化要實現從傳統城鎮化向新型城鎮化轉變，就必須通過深化改革，形成有利于新型城鎮化的新制度供給。當前城鎮化進程中出現一個未能引起人們重視的新問題，即隨著城鄉差別的逐步縮小，城鎮基礎設施逐步向農村延伸，城鎮基本公共服務逐步向農村覆蓋，以及農村承包地、集體建設用地和宅基地改革的推進，農民的財產性收入將會有明顯增多，農村戶籍含金量必然隨之提升，農村戶籍與城鎮戶籍的含金量差別日趨縮小，農業轉移人口對落戶城鎮的意愿逐漸降溫、動力逐漸減弱，保留農村戶籍（及其所附帶的戶口紅利）和擁有城鎮居住證（享受城鎮基本公共服務）是農民工利益最大化的組合。在這種情況下，要把雙重城鎮化率（常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率）轉變為單一城鎮化率，即戶籍人口城鎮化率，難度會越來越大。目前福建省晉江市對外來人口發放的居住證已達250多萬份，但落戶晉江市的外來人口只有3萬多戶，廣東省佛山市農業轉移人口450萬，落戶人口不足千人。其主要原因在于，實行居住證制度之后，可以和市民同等享受基本公共服務，農業轉移人口覺得戶籍在農村，又能享受城鎮基本公共服務，是利益最大化，為何要入戶城鎮呢？

這就涉及到我國今后城鎮化的重心應當放在那里？筆者認為，應當把重心放在農村人口就地城鎮化上。這種模式的城鎮化毋須人口在地理和空間位置上的大規模移動，這在相當程度上緩解了大量人口遷移給城鎮化帶來的壓力，也有利于降低城鎮化的成本。就地城鎮化就是創造條件，讓農民就地發展一、二、三產業，逐漸把農村改造成為新型社區以及特色小城鎮，讓農民就地轉化為市民，走出一條“離土不離鄉、就業不離家、就地市民化”的新型城鎮化道路。這就必然把發展縣域經濟提到重要議事日程上來?？h域經濟是以縣城為中心，以小城鎮為紐帶，以農村為腹地，一、二、三產業協調發展的區域經濟?？h域經濟發展的過程，就是農業產業化、農村工業化和城鎮化過程，形成以城帶鄉、以工促農、工農聯動、城鄉互動的新機制?？h域經濟的發展過程，就是城鄉經濟協調發展的過程。縣域經濟越發達的省份，也是城鄉差別越小的省份。例如浙江省是全國縣域經濟最發達的省份，2015年的城鄉居民收入比為1.9：1，低于全國平均水平（2.7：1）約0.8個百分點。全省居民人均可支配收入僅次于北京、上海，名列全國第3位。實踐經驗告訴我們，離開了縣域經濟的發展壯大，統籌城鄉發展就很難落到實處。改革開放以來，我國經濟的發展，經歷了三個階段：第一階段是農村經濟發展較快階段；第二階段是城市經濟發展較快階段；第三階段是縣域經濟發展較快階段。目前正轉入縣域經濟發展較快的階段。

從當前我國農村的實際情況出發，要以發展壯大縣域經濟為突破口，加大統籌城鄉發展力度，大力推進農村人口就地城鎮化。為此，應當重點解決以下四個方面的問題：首先是農村教育事業的發展問題。筆者很贊賞人力資本理論的奠基人西奧多·W·舒爾茨教授的觀點，即農民之所以窮，不在于農村人口多，而在于農村人口質量低，受教育條件差。惟有把農村教育搞上去，農村人口質量提上來，才能改變農村貧窮落后的面貌。因為受教育的程度，直接影響人們的就業機會、就業條件、收入水平以及思想觀念和行為方式，沒有接受較高程度的教育，就不可能向現代化、城鎮化轉變。亞洲的韓國、日本以及我國臺灣地區，城鄉差別之所以那么小，甚至出現“城鄉倒掛”，很重要的原因就是農村居民受教育程度高，甚至基本上普及高等教育；其次是農村基礎設施建設。農村落后于城鎮的一個重要方面，就是水、電、路以及通訊設施條件較差，差距較大，如何把城鎮基礎設施向農村延伸，是解決城鄉差別的重要途徑；第三是農村基本公共服務投入問題。包括教育、文化、醫療、養老、社保等的投入。目前城鄉差別較大，不僅表現在城鄉居民收入水平差別較大，還表現在城鄉居民基本公共服務條件差別較大。當前應當強化鄉鎮政府的服務功能，加大農村公共服務投入，并把重點放在做好基礎教育保障、基本養老保障、基本醫療保障以及最低生活保障方面；第四是建立、完善農村社會管理。城鎮化包含一整套公共社會管理體系。通過該系統使得每個社會成員有序地組成市民社會。當前我國正處在社會結構深刻變化的時期，社會管理滯后導致社會矛盾增多，社會和諧穩定壓力加大。如何建立、完善農村社會管理，也是農村城鎮化必須解決的一個重要問題。要逐步創造條件，把村民委員會改為社區居民委員會，以利于提升社會治理水平和公共服務創新。“村改居”是城鎮化發展到一定階段的產物，也是城鎮基礎設施向農村延伸、基本公共服務向農村覆蓋的必然要求。農村社區建設是把城鎮化帶到家門口，就近就地城鎮化。農村社區建設的最終目標，就是讓社區居民享受城鎮居民同等的基本公共服務。

（作者系廈門大學經濟學院教授）

責任編輯：張莉莉endprint