好風憑借力 助我蒙東興

趙云平

摘 要：以中發〔2016〕7號文件《關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》發布為標志，內蒙古開啟了新一輪蒙東振興發展的新征程。面對新形勢、新機遇，蒙東振興需要創新性的戰略與舉措。重點是實現從依附到主導的戰略轉型；選擇好區域增長極和產業增長極；并在深化改革、強化基礎設施、完善政策體系、扶持企業發展等四個方面用好振興杠桿。

關鍵詞：東北振興 區域經濟

2007年內蒙古東部五盟市納入東北振興范圍以來，經濟社會發展取得了一定成效，但與蒙西尤其是呼包鄂地區相比，蒙東地區經濟社會發展差距仍然較大，東西部發展不平衡仍然是影響我區協調發展的重要方面。以中發〔2016〕7號文件《關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》發布為標志，蒙東地區又一次獲得了借勢發展的好機遇。要在新一輪東北振興中爭取更大作為，需要系統化的戰略設計。

一、轉變發展理念，實現從依附到主導的戰略轉型

（一）破除現行被動依附理念

上一輪蒙東北振興效果不理想，戰略設計上的理念落后是重要原因之一。過去我區謀劃蒙東發展戰略，一直都是放在東北三省的從屬地位去考量。認為蒙東地區的發展條件、產業基礎、要素保障等方面與東北三省存在著巨大差距，因而在戰略設計上主要定位于東北經濟區的能源和原材料供應基地、農畜產品加工輸出基地、裝備制造業的配套基地等，在產業分工中主動就瞄準了上游的低端環節。但發展戰略往往是謀其上得其中，謀其中得其下，這種戰略思想使蒙東地區始終處于產業發展低端低效、增長動力靠外拉動、區域分工邊緣外圍的尷尬境地，永遠不可能擺脫被動依附地位，更不可能實現跨越引領。在新一輪蒙東振興戰略中，這種出手就低的戰略思維必須做出調整。

（二）樹立自主突破、跨越發展的戰略思維

在國家實施“一帶一路”、京津冀協同發展等區域戰略，經濟新常態引發產業結構升級、區域格局重構、技術創新加速、要素頻繁整合、企業經營調整的特殊時期，內蒙古必須對蒙東地區的發展條件和環境進行重新評估，并開放性、大視野、全維度、超常規地謀劃振興戰略。戰略設計既要立足東北又要跳出東北，從“一帶一路”、東北振興、京津冀協同發展等多種國家戰略中尋求突破，將過去的“融入東北、服務東北、配套東北”的被動依附戰略轉變為主動作為的“兩融一自”戰略。既融入東北，又融入京津冀，同時在開放發展和綠色發展等特色優勢領域實現自主突破。在自主突破理念指導下，不足的條件努力去改善，缺乏的要素盡力去整合，蒙東地區才能實現乘勢跨越、后發先達。

二、構筑兩大增長極，打造振興支點

區域經濟振興就像杠桿撬動巨石，需要為各項振興政策和舉措找準發力支點。新一輪蒙東振興戰略必須在空間上選準區域增長極、產業體系中選準產業增長極，構建起點線面體、梯次帶動的發展機制。

（一）空間增長極

蒙東各盟市、旗縣資源稟賦不同，發展條件各異，在總體區域經濟中的功能也各不相同，不可能走全面開花式的同步發展路子，必須按照重點突破、以點帶面的要求，建立起全域統籌、生態底板、多極聯動、軸帶展開、組團發展的空間開發格局。

一是全域統籌。在現行GDP行政屬地核算、財政分灶吃飯體制下，各盟市、旗縣都有著極強的發展沖動，好的方面是有利于調動各方主體發展的積極性，但同時也往往造成項目重復建設、產業布局分散、要素流動受阻等惡性競爭問題。在新一輪蒙東振興戰略中，必須堅持以發揮整體效能為目標進行發展戰略的頂層設計。以主體功能區規劃為指引，在統籌國土空間設計、劃定重要岸線的基礎上，科學確定經濟中心、交通廊道、發展軸線、城鎮群落、產業集聚區等，實現區域功能協同、要素匹配和人與自然協調。

二是生態底板。蒙東地區作為我國重要的生態屏障，必須遵守生態底線原則，按照自然規律劃定山脈、河流、草原、濕地、灘涂、湖泊和自然保護區、基本農田等重要生態岸線，并按照空間引導人口、人口決定城鎮、產城融合地布局產業，集散有序地設計國土開發格局及保護空間。

三是多極聯動。以赤峰、通遼、海拉爾等各盟市所在地城市為區域中心城市，科學分析城市功能、產業基礎及發展潛力，明確各中心城市的功能定位和產業引導方向，并對主導產業進行傾斜投入和重點扶持，盡快形成能夠輻射帶動特定范圍的區域經濟增長極。

四是軸帶展開、組團發展。以各中心城市為原點，以骨干復合交通廊道為軸線，選擇重點縣城和特色重點城鎮合理確定次中心城市，打造帶動區域發展重點經濟軸帶，形成逐次展開、梯次帶動、組團發展的聯動機制。

（二）產業增長極

蒙東振興的關鍵是培育起具有核心競爭力的主導產業，并建立起主導產業帶動、配套產業跟進的發展機制。結合蒙東地區資源條件、產業基礎、產業政策和外部環境，應重點圍繞構筑以下經濟形態，選擇和培育主導產業。

一是做優做強綠色經濟。綠色是蒙東地區的傳統優勢。隨著我國城鄉居民收入水平的提高，經濟增長動力正在由人口紅利轉向消費紅利，綠色健康消費需求日益成為時尚和主流。但許多地區由于過度工業化開發，綠色環境卻變得越來越稀缺。蒙東地區以大森林、大草原、大河湖著稱于世，山青水碧，天朗氣清，生物多樣性豐富，基于綠色底板發展綠色產業定會成為經濟增長新動能。首先是做好傳統農畜產品生產加工業的綠色提升。在種養環節抓好綠色過程控制，在加工環節做好龍頭企業培育，在銷售環節抓好營銷模式創新，傳統農畜產品加工業必將煥發新活力。其次是發展生物健康產業。利用豐富的生物多樣性及綠色山、沙、野、特產品資源，依托赤峰、通遼等地區的蒙醫藥產業基礎，推動民族醫藥學、宗教醫藥學與現代生物技術、基因工程技術有機結合，大力發展中蒙醫藥、生物醫藥、基因制品、保健食品及藥品等產業，形成我國獨具特色的生物健康產業基地。再次是著力培育綠色旅游醫養產業。發揮大森林、大草原等景觀優勢，干爽冷涼的氣候優勢、潔凈無染的環境優勢、民族宗教等文化優勢、民族及生物醫藥等醫療優勢，加強休閑、度假、養生、養老、修學、體驗等多模式旅游產品及服務開發，促進傳統旅游產業轉型升級和提質增效。endprint

二是改造提升能礦經濟。煤炭、有色等能源礦產資源豐富是蒙東地區的另一優勢，且依托這一優勢目前在電力、化工、有色等行業形成了較好的產業基礎，尤其在東北三省許多地區面臨資源枯竭背景下，在新一輪振興中必須把這一資源和產業基礎優勢放大。但考慮蒙東地區的生態環境要求，必須按循環低碳、集約集聚要求著力推動轉型升級。第一要適度做大規模。在環境容量允許的前提下，積極爭取國家產業政策傾斜，根據市場情況適度適時地擴大產業規模，實現以規模求市場、以份額爭地位。第二要努力做長鏈條。加快產業鏈條延伸、耦合和配套產業發展，努力向合成材料環節和加工制造環節延伸，打造全產業鏈優勢，推動區域經濟形態由資源開發經濟向加工制造經濟提升。第三要強化技術改造。重點是圍繞節約成本、節能減排、提質提效，應用低碳低耗技術、智能化生產控制技術等改進生產工藝流程，提升科技競爭力。第四要嫁接“雙低”優勢。發揮電力富余優勢，做好電力體制改革文章，打造電價洼地，繼續強化低成本競爭力。加強風電、光電等新能源利用，促進高碳產業低碳化發展，打造低碳政策競爭力。第五要促進集中集聚。加快各盟市、旗縣現有工業園區的整合提升，按照同類集聚、鏈條相接原則形成若干產業集聚區，進一步放大集群效應。

三是大力發展開放經濟。國家實施“一帶一路”戰略、建設中蒙俄經濟走廊使蒙東地區從沿海開放的腹地變身為陸路開放的前沿，京津冀協同發展為蒙東地區增加了要素條件更好、市場潛力更大、產業多元性和內生活力更強的協作對象。這一系列變化進一步強化了蒙東地區在國家開發開放格局中的分工地位，也使蒙東地區建立開放經濟體系成為可能。首先是發展匯聚天下的通道經濟。發揮區位、口岸和交通等優勢，以建設大流通、多模式、廣覆蓋的大物流基地為目標，通過建立自由貿易區、綜合保稅物流園等形式，培育一批有實力的綜合物流企業，采用高效運輸組織方式，完善物流園區儲運設施、運輸通道和服務平臺，提升物流業標準化、信息化、國際化水平，重點發展資源及產品物流、電商及快遞物流、口岸及轉運物流、航空及保稅物流、城鄉配送物流、生鮮農畜產品冷鏈物流等業態，形成立足內蒙古、放眼俄蒙歐、聯動東三省、協作京津冀、輻射全中國的進口產品分撥及出口產品匯集儲運轉口基地。其次是基于內外貿易發展加工制造業。圍繞進口資源落地加工和出口產品生產基地建設，以口岸加工區、跨境合作區、飛地工業園等形式，大范圍地承接沿海地區產業轉移，建立出口產品加工制造基地。再次是發展服務貿易和貿易服務業，配合現貨貿易發展，大力發展文化、金融等服務貿易，并圍繞進出口貿易服務需求，大力發展結算、中介、評估、會計、報關、代辦、融資、融信等服務業，形成物流及貿易增值服務業基地。

四是創新發展文化經濟。內蒙古最大的特點是民族，最突出的特色是文化。蒙東地區是蒙古族人口主要聚居區，也是蒙古族遺存及傳統習俗保留最好的地區，而且還有“三少民族”等多種文化形態。把這些多元璀璨的文化軟資源變為產業硬實力，是蒙東地區必須重點解決的問題。首先是發展文化產品業，重點包括民族文學、音樂、影視、演藝、出版等產業。其次是民族文化用品制造業，重點包括食品、服裝、家具、工藝品等制造業等。最后是做好“文化+”文章，重點是用民族文化特色為傳統旅游業賦靈魂、提品質、增賣點，依托民族文化內涵發展工業設計、城鄉特色建筑和產品品牌塑造等，形成多層次的文化開發格局。

三、圍繞四大重點，建立振興杠桿

蒙東振興必須借助外部力量打破固化的發展機制，實現不破不立的創新發展，建立具有“四兩撥千斤”作用的組合政策體系。

（一）圍繞激活內生動力，抓好改革創新

內生動力的激活是振興成功的關鍵，只有通過制度創新打破因循守舊觀念和等靠要思想束縛，建立起干部群眾想創業、謀發展的體制機制，振興舉措才能取得事半功倍效果。因此，必須把深化改革作為振興發展的首要舉措。

一是國有企業改革。雖然蒙東地區本身這一問題不像東北三省那么突出，但由于蒙東地區許多重大資源開發和轉化項目是由央企主導的，體制僵化、效率低下等問題也很突出。必須加大國有企業改革力度，尤其要強化中央企業的社會貢獻，通過建立地方子公司、研發體系下沉、輔助業務外包、所得稅核算制度改革等多種形式，提高產業發展對地方經濟的帶動能力。

二是林區墾區改革。這是蒙東地區最具特色的兩項改革，必須通過系統化的制度設計，從根本上解決地企關系問題、公共服務社會化問題、歷史包袱問題、經濟轉型發展問題等。

三是行政體制改革。重點是圍繞優化營商環境、建設效率政府推動行政許可、行政審批方面的改革，減小審批事項，簡化審批環節，禁止亂檢查、亂評比、亂收費等行為，降低投資項目和企業生產運營交易成本。

四是眾創改革。抓住國家實施“雙創”工程的機遇，破除影響創新創業的制度障礙，加強資金、平臺、服務等創新創業孵化體系建設，完善風險防控和補償機制，充分調動起全民創業的熱情和潛力。

（二）圍繞改善發展條件，強化基礎設施

企業是否愿意到蒙東地區投資興業，主要取決于產業發展條件是否具有競爭優勢。正所謂建起梧桐樹，引得鳳凰來。必須下大力氣加強蒙東地區的基礎設施建設，為招商引資打造過硬的支撐條件。

一是大路網建設。圍繞打通內循環、暢通外通道做好公路和鐵路網建設，統籌規劃好城鄉通道、旅游通道、資源及產品運輸通道、外部連接通道等。加強區域綜合交通樞紐、物流站場等節點設施建設。在完善支線機場布局的同時，加強通航小鎮建設并逐步形成區域通用機場群。形成公路、鐵路、航路銜接配套、綜合立體高效的區域交通體系。

二是大水網建設。鑒于蒙東地區資源型缺水和工程性缺水并存、水資源利用不足和水資源浪費并存的現實，圍繞區域水資源的統籌利用，結合蒙東地區的人口分布、城鎮體系、產業布局的需要，加強重大水源控制工程、跨區域調水工程、水源調蓄工程等建設，促進嫩江、西遼河、額爾古納河、海河等幾大河湖水系連通互濟，形成支撐發展強有力的水資源保障體系。endprint

三是大電網建設。一方面積極爭取國家支持，要圍繞蒙東風光火互補的大型清潔能源基地的建設需要，規劃建設好超高壓外送通道。另一方面要圍繞提升當地電力保障能力和打造電價洼地完善區域供電網絡，支撐煤電冶、煤電化等產業一體化發展，為蒙東地區形成外送和自我消納并舉的能源發展機制創造條件。

四是電信網絡建設。實施寬帶蒙東工程，加強信息通訊網絡的優化提升，重點完善通訊基站、光纖帶寬、國際出口和大型數據中心建設，促進網絡提速降費，提升蒙東地區云計算、大數據產業發展和實施“互聯網+”工程的網絡保障能力。

（三）圍繞重點要素導入，完善政策體系

要素流入是啟動振興的前提，尤其是資金、科技、人才等短板要素的集聚對蒙東地區更具決定意義。必須圍繞多予少取兩個方面完善政策體系，形成強勁的要素導入機制。

一是建立國家和自治區傾斜的財政投入機制。重點在一般轉移支付、地方財稅留成、專項投資分配、重點項目布局、民生保障兜底等方面實施傾斜支持政策，通過政府投入為蒙東地區增實力、強基礎、減負擔和培育啟動項目。

二是建立市場化的資金引導政策。通過建立產業發展引導基金、創新支持基金，實施特殊的企業兼并重組和資本市場上市政策，引導信貸資金、社會資本等向蒙東流入，激活社會投入活力。

三是實施新一輪“人才闖關東”工程。從全區、全國引進人才，通過掛職、任職、對口幫扶等形式，組建好具有創新擔當精神的官員隊伍、理念超前并善于競爭的企業家隊伍、具有創新創業能力的科技人才隊伍三大創新團隊，促進蒙東地區發展理念轉變、發展路子拓展和發展對策創新。

四是實施更加寬容的創新支持政策。尤其在目前振興戰略的啟動期，為了保證人才流入并能夠放開手腳發揮作用，必須非常之時采取非凡之策，重點圍繞建立創新官員的容錯機制、科技人員創新創業的利益激勵機制、企業家經營及財產的特殊保護機制等，建立起力度更大的創新支持政策體系，使蒙東地區成為創新創業的沃土甚至是冒險家的樂園。

（四）圍繞培育市場主體，扶持企業發展

在蒙東振興過程中，政府只能起到引導和促進作用，最終的落腳點還須發揮企業的主體作用，著力形成大企業頂天立地、小企業鋪天蓋地的格局。

一是著力培育骨干龍頭企業。首先要通過大項目培育大企業，在一些能源、化工、裝備制造等領域引進一些具有綜合實力和全產業鏈經營的大型企業，必要時可通過國家和自治區產業政策強制布局，為蒙東地區重點產業發展植入啟動性企業。其次是加快現有企業的兼并重組，選擇現有基礎好、成長前景優的企業，進行重點培育并兼并重組相關企業，盡快做大企業規模，提高行業集中度。

二是多形式打造中小企業集群。結合不同產業特點，在裝備制造等產業分枝較多的產業領域，重點發展配套型、服務型中小企業，形成一批“葡萄式”產業集群。在化工、冶金、新材料等產業鏈條較長的產業領域，重點培育加工型、協作型中小企業，形成一批“輪軸式”產業集群。在農畜產品加工、輕紡日化、五金機械等規模經濟要求不高的產業領域，配合大眾創業、萬眾創新，培育發展一批“簇群式”產業集群。

（作者系內蒙古自治區發展研究中心總經濟師）

責任編輯：張莉莉endprint