印度的普惠金融政策及效果

紀曉晴+歐明剛

印度政策從獨立之日起一直在強調“消除貧困，保證公平”的概念，因此從早年的農業貸款的強制性額度到最近的PMJDY計劃（Pradhan Mantri Jan Dhan Yojana）無不體現出政府推進普惠金融的決心。支持機構主要是印度的銀行業，尤其是農村金融機構以及國有銀行，還特別設立了政策性銀行來扶持農業部門的發展。然而普惠金融發展效果似乎并不顯著。原因有二：一是政府過度的“經濟干預”，帶來的監管套利擾亂市場秩序;二是由于貧困人群的風險較高，回款可能性低，銀行面臨著資產質量下降的風險，不利于整體金融系統發展。本文根據G20峰會提出的普惠金融指標，主要從以下三個維度進行衡量：一是金融服務的可獲得性;二是金融服務的使用情況;三是金融服務的質量。通過三個維度的具體政策來審視印度普惠金融的轉型之路。

可獲得性

可獲得性主要是從服務網點的個數，借記卡使用數量等方面來體現的。從世界銀行的數據來看，印度的借記卡普及情況整體好于南亞地區，在2014年其發展水平超過中低收入國家，達到22%的覆蓋率（參見圖1）。ATM機的數量也有顯著增長，仍然好于南亞地區，但表現稍遜于中低收入國家的平均水平，在2014年達到33.1%的覆蓋率（參見圖2）。印度政府通過提高分支機構的數量、設立農村地區的金融機構和銀行的代理機構等方式發展普惠金融。總的來看，機構設立逐漸差異化，網點網絡逐漸輕型化，能夠更好地適應普惠金融發展。

機構設置差異化

印度的農村金融體系主要包括銀行機構和非銀機構（參見圖4）。其中，商業銀行是推進普惠金融的“領頭軍”，非銀行機構中主要是自助團體和民間貸款機構起作用。一些微型金融企業（MFI）和自助組織（Self-Help Group）也在政府的幫助下成立，如85%的微型金融機構（MFI）貸款是來自于非銀行金融機構，服務對象主要是女性客戶。自助組織—銀行連通項目（SBLP），就是通過搭建銀行與民間組織的橋梁來提供貸款，根據2015年3月底的數據，大約有5000億盧比通過此類形式發放，在農村地區信貸提供中起到重要作用。

但金融體系發展過程中也有其內在的問題：一是發展不均衡，二是網點呈縮減態勢。以SHG為例，其發展主要集中在南部地區，獲得貸款超過300億盧比，每千人占有的SHG數量也高達2400多家，不良貸款比重也有提升;而占比最少的東北地區獲得貸款不到40億盧比，每千人占有的SHG數量更是少之又少，分布不均的現象顯著。政策失效主要有兩方面原因：一是由于農村地區自身基礎設施較差，如電力、公路設施，銀行辦理業務需要持續的電力設施來輔助;二是銀行的動力不足，農村地區的貸款服務難以形成規模經濟，成本高，風險大。因此，為了更好地激勵市場主體，印度央行提出了差異化銀行的理念，即經營某幾類服務，目標客戶明確，如農村信用社、村鎮銀行都屬此類銀行，目前推出的微型金融銀行和支付銀行也是差異化銀行的一類。

微型金融銀行（Small Finance Bank），是一個小型儲蓄機構，銀行類金融機構和微型金融機構都可以申請轉為微型金融銀行。網點集中在農村地區，為中小企業和農民提供信貸。央行要求此類銀行主要提供給優先部門貸款，比例應達到75%;并且50%以上的貸款不得超過250萬盧比。此類銀行在經營領域方面沒有任何限制，只要求25%的分支機構應設立在農村地區。目前已經設立了8家，如小資本融資銀行，銀行80%的業務是在農村和城鎮地區開展的，其中銀行凈信貸中84%投放于優先部門，另一種是支付銀行（Payment Bank）負責小額存款、流動人口的支付活動等。該機構只能接收不超過10萬盧比的存款，不提供信貸，且至少75%的資產是政府債券，可以提供發放ATM、借貸卡、支付和匯款服務。此類銀行最大的特點是網絡與信息技術為主要推動手段，目前建立的11家中，有3家是電信公司開設的。

推動不同類型銀行的好處在于可以發掘潛在市場，同時更好地管控風險，也能夠帶來銀行間的競爭以降低成本。不同類型的銀行各司其職，保證不同層次的金融消費者都能獲得其滿意的服務。普惠金融的對象多位于農村地區或者一些信息閉塞的地區，當地的銀行可以雇傭更多當地人，掌握更多“軟信息”，進而更好地提供服務。政府通過政策引導，激勵市場主體開拓新的商業藍海也是普惠金融市場化的重要一步。但是也應當關注隨之而來的監管問題，不同類型的銀行需要有不同的監管政策。

營業網點輕型化

從20世紀50年代開始，央行為增加農村地區的銀行網點，制定了“銀行分支機構注冊制”的政策，盡管農村地區的分支機構確實在增長（參見圖4），但實際達到的效果不明顯，地區分配不均的現象仍然存在。從每十萬人占有的分支機構來看，南部地區的人均分支機構數量較多，東北部較少;而從每千平方公里的分支機構數量來看，東北地區的分布較密，整體密度分布較均衡。說明像東北地區這樣的欠發達地區，雖然機構設置比例達到了要求，但實際的可得性仍顯不足。主要的原因仍然是成本太高，因此近年來改革的重點放在降低成本。

銀行的代理機構（Bank Correspondent）發展于2006年，為了提高賬戶使用率，政府要求在人數超過2000人的村莊通過代理機構作為主要媒介來推動。代理機構覆蓋的農村地區從2010年的447家擴張到了2016年的102552家，交易總數從2010年的2600萬盧比到2016年8.26億盧比，都處在迅猛增長，但是其增長態勢并未持續太久。根據PMJDY網站的統計數據顯示，代理機構始終保持增長態勢，但增長速度日趨緩慢（參見表1）。原因有兩個：一是薪酬低，利潤微薄，代理機構沒有自身客戶群，發展業務受限制，二是競爭激烈，代理機構日益增加，目前已達到10萬家，競爭激烈程度也是可想而知的。因此在現有條件下，代理機構的發展仍然需要繼續完善，給代理機構更大的經營空間，更自主的經營模式將更加有效地提升農村地區的可得性服務。endprint

交易模式電子化

從分支機構的設立到銀行代理機構的擴散反映出物理網點在拓展中的難處。如何協調成本與收益之間的關系，并更好地激勵市場主體，成為目前印度普惠金融發展的重中之重。2009年印度央行通過相關行業法規規范了網上銀行和電子錢包的發展，為普惠金融開拓新的發展渠道。借助科技的力量來解決市場失靈問題，一時間印度的支付體系形成百舸爭流的景象。目前，印度在線支付之爭主要分為三大陣營：Reliance Jio領頭的電信服務商;Paytm為首的第三方獨立支付;各家銀行，比如HDFC和ICICI也開發出自己的電子錢包。印度Paytm公司是全球第三大電子錢包公司，被稱為印度的“支付寶”。用戶可以在網上購物、購買車票、預定酒店等，Paytm公司將發展財富管理、保險和貸款等業務，即方便人們的生活，又不斷提升民眾對電子支付的依賴程度。并且各大平臺都相繼推出電子支付，如亞馬遜和三星等公司開設了在線支付功能。與此同時，印度政府對于此次金融創新的態度十分開放，不再是干預經濟，而是以一個監管者和參與者的身份存在。近幾年，印度政府在設立了統一平臺以推進不同銀行間的交互性，提高金融服務的便捷程度。印度政府在2009年1月設立Aadhaar賬號，作為印度全國統一的信息采集平臺，有了這樣的信息平臺，銀行可以根據E-KYC和身份認證來開展新業務，極大地提升了開戶的效率。根據CGAP的調查，在印度農村，人們可以通過Aadhaar賬號和指紋認證來領取養老金，提升用戶體驗，也降低了成本。

總之，經過60多年的變革，印度普惠金融的發展日趨多元化、差異化和電子化。未來印度的金融服務依然會向著該方向發展，銀行也在不斷探索市場化方式來完善管理體制。農村地區的金融服務將會更多地獲益于電子支付平臺的搭建，將不再受制于地理位置和成本的限制，能夠獲得便捷、合適、全面的金融服務。

使用度

使用度主要是通過賬戶數、存貸款量來體現的。從世界銀行數據來看，2014年印度整體的金融服務使用度是較低的，在電子賬戶、發放工資、轉移支付、匯款等多項指標不及中低收入國家的平均水平。因此盡管印度目前有220家銀行但賬戶數目僅占53.1%（見表2），仍然無法達到普惠金融的最終目的——希望所有人都能獲得合適便捷的金融服務。因此，印度政府需要通過科技化、互通化等創新方式來提高使用頻率。

農業貸款的有效性

在印度獨立之初，銀行貸款的分布極不均衡，僅有4%的商業貸款是發放給農業部門的。隨著20世紀60年代末期推行銀行國有化，央行對商業銀行發放給農業部門的貸款提出了一定的比例要求，20世紀90年代時，要求分為直接和間接的農業部門貸款，規定農業部門的貸款達到18%，其中間接部分不能超過其中的四分之一。并且，根據差別利率制度要求，在20世紀時，農業貸款的利息僅為6%，低于同期商業貸款4個百分點。最近推出的利率優惠政策給短期農業貸款提供2%的優惠，如期還款則再優惠3%，近年來農業貸款的利率補貼金額逐年上升。在這樣的背景下農業貸款的比例也在提升，達到15%左右的水平（參見圖5）。但是根據調查，農業部門的生產力并未有明顯提高，2011年是36%，2015年是39%。原因有三，一是農業貸款的指向性不清晰，優惠的農業貸款發放給土地持有者，而不是耕種者。二是隨著農業貸款的指標逐漸寬松，20世紀90年代，間接貸款占全部農業貸款的10%左右，而到了2014年就達到了30%的水平，銀行更傾向于發放間接貸款，或者為其中的大農戶提供貸款，導致最薄弱的環節依然沒有得到支持。三是優惠利率政策的弊病，優惠利率為短期貸款提供支持，吸引社會資本進行短期投資，而一般來看長期投資才是資本積累的方式，能夠推動農業生產力，因此優惠利率在一定程度上抑制了農業資本積累的形成。

提高政策的有效性不僅需要提高銀行的積極性，也需要提高土地制度的登記透明度。后者較容易實現，如建立土地電子登記系統，記錄土地所有者和耕種者，在不影響土地所有權的情況下能夠將貸款實際發放給耕種者。在提高銀行的積極性方面，需要市場力量，比如央行2016年推出了優先部門貸款憑證（ThePriority Sector Lending Certificates）。將貸款比例視為商品，在銀行統一的電子平臺進行交易，買賣額度以達到要求。但是有兩個問題，一是違約風險較高。此類憑證是沒有標的資產的，所以很有可能高估信貸量，造成PSLC的違約情況。二是該比例是否適應市場需求。根據世界銀行的數據可知，農業部門的生產附加值僅占GDP的18%左右，并且其貢獻率逐漸降低，那么原有農業貸款的要求額度是否也應該相應改變。如果繼續維持現狀，一方面擠壓銀行利潤，另一方面也會造成資源配置的低效性。

銀行賬戶的有效性

使用度的另一個指標就是賬戶的使用數量。21世紀初，印度政府通過設立銀行代理機構和政府轉移支付（G2P）的方式增加基本銀行賬戶的數目和使用頻次，但這些賬戶多形同虛設，有研究顯示72%的窮人在持有基本銀行賬戶一年后依然沒有使用。政策效果并不明顯。

因此，在2014年PMJDY項目被列為國家戰略，進一步提高了對賬戶普及度的要求，要求通過多元化金融服務來提高使用頻率，印度整體的賬戶持有率大幅度提高，在2010年左右，印度的賬戶持有率就達到68%，遠高于肯尼亞、南非等國家。根據PMJDY網站公布的數據，項目實施兩年后，28個州中有19個所有家庭都有銀行賬戶，剩下九個覆蓋率達到99%。截至到2016年10月，新開設的賬戶有76%的余額大于0。尤其是在“廢鈔”事件后，銀行賬戶數目出現一次暴漲。從圖6中也可以看出借記卡和信用卡的數量在2014年以后都有明顯增長，且增速加快。但是印度央行在2015年底對22個州的45000名受訪者進行調查，發現農業部門工作者中45%仍然是沒有銀行賬戶的。說明最薄弱環節仍然存在漏洞，一方面是因為該部門人群對金融服務的了解不夠，另一方面也是由于需求不足導致，賬戶使用度偏低，因此提高賬戶使用的有效性需要滿足不同人群的多方面要求，對于薄弱部門更是要提供小額的金融服務。endprint

電子支付推進賬戶擁有率

電子支付打破傳統的KYC流程并降低開戶的最低限額推進服務多元化以提高賬戶使用率PMJDY計劃要求銀行代理機構同時推動電子錢包等數字金融服務。并且隨著電子支付平臺的搭建，網上銀行交易蓬勃發展，圖7是2015年以來的網上銀行的交易額，可以發現自近兩年印度的移動支付行業勢如破竹。一方面是基礎設施的建立，如Aadhaar系統的搭建和相關行政法規的建立，尤其是在去年印度“廢鈔”事件發生后，第三方支付平臺Paytm的用戶數快速增長，達到兩億人，也就是說，6個印度人里就有一個在使用Paytm。除此之外，印度隨處可見的支付二維碼同樣說明了使用頻率之高。

從傳統的開設銀行賬戶到新晉的申請電子賬戶，印度普惠金融通過科技這一杠桿來提升用戶使用度。信息化時代為金融機構和政府提供了新的解決途徑，銀行或第三方公司通過電子網絡平臺，增強不同服務的交互性，刺激用戶需求，提高賬戶使用頻率。在未來的發展中電子化和不同服務之間的互通化將繼續發揮作用，提高印度民眾使用正規金融服務的比例。

服務質量

金融服務質量是指民眾通過自身能力，根據社會經濟環境來進行理性交易，達到最優。因此該指標包含消費者在金融市場中的認知程度、態度及行為，如何利用資源，理解并選擇金融服務以滿足自身要求。該指標不同于前兩個指標，更側重于對民眾自身知識水平和政府管理機制的考察。

金融素養的培養

金融素養是指民眾理性合理地使用金融服務的能力，而素養的缺失一般是由于受教育水平較低帶來的。據統計，2015年印度的文盲率仍然高達27.8%，相比之下，我國的文盲率僅為3.6%。較低的文化水平將不利于金融基礎知識和金融理念的傳播。比如Kumar等人在2004年對印度金融服務空白者進行調查，其中75%的受訪者認為沒有進行存款的需求，還有18%并未意識到存款的重要性。2015年CGAP對銀行代理機構發展中的障礙進行了調查，發現民眾沒有存款意識排在首位，第二位的是非定期需求。由此可見，印度的整體金融素養較低。

為了解決這一問題，印度央行通過普惠金融和金融啟蒙小組（TGFIL）來推動金融素養。在2008年成立了金融素養中心。該中心有超過200萬人接受培訓，培訓內容以素養水平測試題的形式進行，提供免費的課程和信貸咨詢服務，中心提供全面的金融培訓資料，并為教師及社會工作者提供相關的問卷，以測試其金融素養。但是分布不均問題仍然存在（參見圖8），大部分中心并沒有在農村開設，并且在發達的南部地區分布較多。

物理網點的推進在農村地區依然面臨障礙，借助電子平臺則能夠更好地宣傳相應的知識，進行相關培訓。

消費者權益保護

印度央行網站下設有金融消費者培訓與保護板塊，提供的內容主要包括獲得電子支付與清算許可的銀行和代理商，實時轉移支付的銀行，電子平臺轉移支付的銀行等。但服務范圍過于狹窄，并且交互頁面較少。消費者很難直接在網站上獲取相關的金融知識或者金融服務。提高金融服務質量的主要任務就是提高民眾的金融意識以及完善金融投訴機制，而這一類服務更多的是指向文化程度較低，收入較低的人群。因此在政策設計方面更需要加強交互性，能夠更好地了解到這類人群的需要。

（作者單位：外交學院）

本文受到中央高校基本科研業務費專項資金項目《印度金融業發展與中印金融合作》（項目編號：3162015ZYKB02）資助endprint