關于加快大通縣農村土地承包經營權有序流轉工作的調查報告

陳黎

摘 要：進入21世紀，在國際信息化快速發展、國內改革開放深度加強、農村勞動力大量走出土地進入城市、留在土地上的農產種養植的技術設備也在提高更新，土地承包經營權開始以越來越快的速度進行流轉，從而促進了適度規模經營的快速、必然發展。從目前現狀來看，土地流轉和適度規模經營是發展現代農業的必然方向，一方面促進勞動生產率的提高，加強土地資源的合理化配置；一方面實現了主要農產品的充分供給和糧食安全；另一方面還有力推動了農業技術推廣應用、農業增效、農民增收。對于農村土地流轉和規模經營，我們要本著以人為本的原則，充分考量我國目前人口基數大，土地相對缺乏，全國各地農村情況又有著很大的差別，科學穩妥地實施，以調動農民的參與積極性，確保廣大農民的根本權益得到保障。

關鍵詞：加快；農村土地承包經營權；有序流轉；調查

文章編號：1004-7026（2017）11-0060-03 中國圖書分類號：F321.1 文獻標志碼：A

近幾年，大通縣土地流轉工作，按照因地制宜、有序推進的方針政策，堅持土地流轉與多種形式適度經營規模并重，不斷探索農村土地流轉的新思路，新方法，有效促進了農民增收、農業增效，有力助推了大通現代農業發展和農村改革進程。今年，針對加快全縣農村土地承包經營權有序流轉這一課題，我局組織力量對長寧鎮西村、田家村、雙廟村，塔爾鎮涼州莊、下舊莊村、泉溝村，新莊鎮臺其莊村、尕莊村、吉倉村，青林鄉雪里合村、白土崖村、下陽山村等4個鄉鎮12個村，采取座談、實地查看等形式進行進行了深入調研。

1 現狀及特點

大通縣地域面積為3 093km2，包括9個鄉鎮11鄉，289個行政村， 1 070個自然村和20個社區。全縣有36萬農業人口，耕地面積4.55萬hm2，機動地面積0.09萬hm2，占總耕地面積的2%。自《農村土地承包法》頒布以來，我縣認真貫徹落實中央和省、市各項方針政策，通過政策宣傳、服務引導、示范扶持，著力提高農村土地規范有序流轉，推進了農牧業產業結構調整和農村改革，取得了一定的成效。截止目前，大通縣有8 829hm2土地實現有序流轉，占總耕地面積的19.33%，所涉及到農戶有25 756戶，占全縣總農戶的29.7%。其中：轉包380.4hm2，占4.31%；轉讓100hm2，占1.13%；互換36.1hm2，占0.41%；租賃7 925hm2，占89.76%；入股387.29hm2，占4.39%。流入農戶521hm2，占5.9%；流入合作社5 201hm2，占58.91%；流入企業1 190hm2，占13.49%；流入家庭農場為13371.35畝，占10.1%；流入種植大戶618hm2，占7%；流入養殖大戶90hm2，占1.02%；流入其他為316hm2，占流轉總面積的3.58%。實現土地流轉收益11 457.57萬元。

目前，大通縣農村土地經營權流轉表現出以下幾方面特征：一是流轉形式一般以出租和轉包為主，占流轉總量的94.07%，轉讓、入股和互換僅占流轉總量的5.93%。二是土地流轉較多的區域為農業建設比較集中的塔爾鎮、新莊鎮、橋頭鎮、黃家寨鎮等，或是處于較偏遠地帶、土地資源豐富特別是流轉費用低的青林鄉、青山鄉、樺林鄉等鄉鎮。三是承包的對象一方面以縣域內新成立的經營主體、跨村跨鄉土地流轉為主，另一方面則是外縣企業到大通縣來承包農村土地發展現代農業，比如匯豐農業投資建設開發有限公司、佳興現代農業科技發展有限公司等。四是流轉的主體由農戶間出租、轉包土地逐漸轉變為一些種養大戶、家庭農牧場和農民專業合作社等為主體的流轉模式，目前全縣流入農民專業合作組織等新型經營主體土地面積達7 284hm2，接近全縣流轉總量的82.5%。五是土地流轉工作逐漸向組織化、規模化發展。縣一級和全縣20個鄉鎮都先后組建了土地流轉服務中心，從土地流轉合同的簽訂，到流轉期限、流轉費用、權利和義務等都作出了統一規定和要求，避免了各流轉主體之間的惡性競爭和無序流轉，進一步加強了對我縣土地流轉工作的指導、管理及服務工作。

本次調查涉及長寧等4個鄉鎮12村，4 082戶、178hm2耕地，其中流轉面積為590hm2，占總調查耕地的30.94%，流轉戶數為1 559戶，占調查農戶38.2%。流轉出的土地全部以租賃的流轉方式流轉給農村新型經營主體，流轉的平均價格有60元、750元、1 400元不等，流轉入設施園區的都形成規模，連片經營；流轉入農民專業合作社、家庭農牧場等新型農村經營主體的，有57%形成規模，連片經營。

2 經驗做法

2.1 成立組織機構和服務網絡平臺

一是縣政府以副縣長帶頭，成立以副縣長為組長、相關部門為成員的領導小組。同時，領導小組下設土地流轉指導站，負責統一印制全縣規范的土地流轉合同，宣傳貫徹農村土地承包經營權及其流轉管理方面的法律法規和政策。二是建立土地流轉網絡系統，收集和發布土地流轉信息，完善了土地流轉臺帳，監督履行土地流轉合同；我縣有20多個鄉鎮依托現有的經濟服務中心，相后成立了土地流轉服務中心，有289個村設立了農村土地流轉服務點，聘請村干部兼任信息員，具體指導土地流轉工作，形成“村有信息員、鄉鎮有服務窗口、縣有流轉服務指導站”的流轉管理服務體系。

2.2 制定工作方案和優惠政策

縣政府為了加快土地流轉，進一步規范工作，先后出臺《加快農村土地承包經營權流轉的意見》（大政[2009]9號）和《大通縣設施農業招商引資暫行辦法的通知》（大政（2015）36號），進一步鼓勵和引導農民以多種形式流轉土地經營權，支持龍頭企業、專業合作社和種植大戶聯合經營，共同發展設施農業，在我縣設施農業規劃區范圍內集中連片投資新建日光節能溫室100棟（667m2/棟）以上、占地面積達到13.3hm2以上的縣內外投資者給予補助，為全縣設施農業建設和發揮效益提供了強有力的政策保證。

2.3 建立監測制度，開展監測分析

在塔爾鎮下舊莊村、涼州莊村和黃家寨鎮黃西村建立土地流轉監測點，實施實地踏勘和動態監測，從基礎上預防和減少土地流轉實施過程中可能產生的不穩定因素，重點做好在土地流轉過程中，風險評估機制的落實工作，從而有效地化解了各類隱患，促進我縣社會經濟平穩較快發展。

2.4 建立調處機制，維護農民合法權益

2005年，大通縣被青海省和農業部確定為農村土地承包糾紛仲裁試點縣后，在省農經部門的組織和指導下，加大了仲裁員的隊伍建設，培養和提高了干部業務素質，組建了縣級土地承包經營糾紛仲裁委員會，主要負責調解和仲裁鄉鎮及村出現的的土地流轉糾紛，完善和制訂了符合我縣農村特點的土地承包糾紛仲裁方法，促進農村改革發展穩定起到了積極的作用。

2.5 開展土地確權，助推有序流轉

大通縣嚴格遵循中辦《關于引導農村土地經營權有序流轉發展適度規模經營的意見》及農業部等6部委《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》文件精神，制定工作方案，全面推進農村土地承包經營權確權登記的頒證工作，著力解決因承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明和登記簿不健全的問題，把承包地塊、面積、合同 權屬證書發放到每家每戶，依法保障和賦予農民的土地承包經營權和用益物權，為農村土地合法、有序地流轉做好鋪墊，為大通縣農村改革注入活力。

3 存在的問題

3.1 土地增值空間有限，農民不愿意繼續耕種

調查中發現，新莊鎮是個回族鎮，大部分農民都喜歡外出經商，青林鄉是個偏遠鄉、土地產出率不高、長寧鎮靠近西寧地區，年富力強的人都想外出打工，不愿種地，如果租金適當，大部分農民都愿意將土地流轉出來，缺乏整體規劃和引導，能將這部分土地統一規劃，調整產業結構，發展適合土地生產的產業，不僅解放農村勞動力，提高農民收入，也進一步增強了土地生產力。

3.2 土地流轉不合理，權屬和用途不清晰

土地經營權在流轉前，要以明確產權為前提，以法律為依據。但是在實際調查中，發現很多將土地用途改變了，如長寧鎮雙廟村，農民將130畝的耕地租賃給不同的經營者，租賃費雖然也能按時收到，但土地到目前沒有一個明確的農業用途，一段時間在養牛、一段時間在搞修建。就會引發新的社會問題。

3.3 流轉機制缺乏市場化，土地難以形成集中規模和連片

在土地聯產承包分地時，大部分地方都是把全村的土地按照好、中、和差來分等級，分好后在平分到各家各戶，這樣的結果是公平，但也導致了每家每戶的土地一不集中。同時，單位面積內的土地戶頭多。目前，我縣的土地流轉主要靠自發進行和政府推動，農戶想轉出自己的地，便是流轉對象難找，而種植大戶和農業企業因為土地不能連片規模流轉，使得流轉成本高，流轉空間小，嚴重制約了土地流轉的快速發展。如：青林鄉雪里河村流轉的60hm2當中有26.7hm2流轉土地較分散、下陽山村流轉的500中有15.5hm2較分散。典型的有塔爾鎮泉溝村伊綠種養殖專業合作社，與本村105戶簽訂了91.8hm2的土地租賃合同，在簽合同中，該合作社法人想與村委統一簽訂合同，但村里沒有統一流轉的組織，不能統一簽訂，只能一戶一戶的的簽訂，費時費力，成本增大。韭菜溝紅聚種植專業合作社與本村75戶村民簽訂了44.2hm2的土地租賃合同，也出現這種情況。

3.4 流轉的風險大，保護機制缺乏

在土地流轉之前，沒有對農業種植大戶和一些企業業主們的經營能力進行資格審查和評估，等土地流轉后，又缺乏對農民利益的保護機制。流轉業主們一旦經營上出現失誤，無法履行合約或者一跑了之，給流轉的農戶造成很大的經濟損失。政府對流轉業主們也沒有一個管理上的約束，風險只能由農民不承擔。

4 制約因素

一是農民非農收入低，農村勞動力轉移難。在一些經濟發達地區，農村的二三產業發展快，農民非農收入也高，農村的勞動力大部分轉移到了城鎮及非農產業，農民們也愿意把自己的土地流轉出來，來發展適度規模經營。農民流轉土地可以增加其收入。而青海省處于西部欠發達地區，二三產業發展速度慢且不發達，農民的非農就業相當困難，其承包地又是生活的根本保障，農民們一般不愿意將土地流轉出去，因而影響了農村的土地流轉。

二是缺少農業產業發展對土地流轉的需求。由于農業產業化水平不高，符合適度規模經營的農業企業又少，針對當地高寒眾人少、物種不豐富，即使企業想擴大其生產經營規模，卻因各種問題而退卻。這些問題在一定程度上都導致了土地流轉的市場需求，從而影響了土地流轉。

三是農村社會保障制度不完善，影響和制約了土地流轉。土地對農民來說，是其最重要的生存保障功能，其承擔了本應由國家和社會對農民承擔的相應保障功能。因此，種地是農民最基本的謀生來源渠道，農民對土地有著很強的依賴性。在農村社會保障體系建立之前，農民不會把手中的土地流轉出去的。

四是在土地流轉過程，缺乏相應的指導服務。從目前情況來看，進行土地流轉服務的中介組織很少，其主要原因是信息不對等，語言特殊，交流不通暢等，大多數情況是外地業主來找當地政府或者農業部門來尋求幫助，讓當地政府或者農業部門幫忙尋找符合要求的土地。我縣各鄉鎮都成立了農村土地流轉服務中心，并在此基礎上還建立了大通農村土地流轉服務中心平臺，但是由于各種原因，工作人員沒能及時開展相應的土地流轉供求信息和指導服務工作。

大通縣通過20個鄉鎮農村土地流轉服務中心、289個信息點及網絡建設，及時發布土地流轉信息、流轉價格、市場需求狀況以及銷售信息，指導農戶依法簽訂流轉合同，跟蹤調查產業發展現狀和土地流轉費的支付情況，發現和解決土地流轉過程中出現的主要矛盾和問題，推進土地流轉工作依法開展，同時確保農民的土地經營自主權和收益權。

5 措施

5.1 加強領導班子建設，轉變思想觀念

一是各級領導和干部要轉變思想觀念，認識到土地流轉的重要性和緊迫性。正確引導和規范土地流轉機制，強化服務意識，改進工作方法，做好統一規劃和產業結構調整。同時做好農戶和各經營主體的中間人和聯絡人。

5.2 科學規劃，合理安排

一是鄉村兩級要按照本地的農業結構調整要求，來培育適宜本地的主導產業和生產經營項目，合理規劃和制定土地生產經營規模。二是鄉村兩級要在充分尊重農民自愿的基礎上，以土地中介服務組織為載體，對準備流轉的土地進行集中統一管理。三是鄉村兩級要對適宜本地的生產經營項目進行統一規劃和開發。

5.3 健全土地價格流轉機制，指導農村土地合理流轉

目前，大通縣的土地流轉基本上以現金的形式來確定其流轉價格，但是由于土地流轉的期限長，物價上漲速度過快，使得農民的利益在不同程度上受到損失，同時也為一些土地規模經營者留下了糾紛和隱患。對此，建議土地流轉的雙方根據其土地的質量，來合理確定其糧食產量，并以糧食產量來衡量土地的流轉價格。同時，適度規模經營者每年要按照市場的價格來折算現金為農民支付租金，一來降低了價格的波動對農民收入的沖擊和影響，二來解除了雙方的后顧之憂。

5.4 創建農村產權交易市場，加大投入力度

一是建議在農村土地承包經營權確權頒證的基礎上，建立集農村土地承包經營權證、集體建設用地使用權證、農村房屋所有權證、集體林地使用權證“四權”為一體的交易市場，并為此提供政策和法律咨詢服務。二是建立和完善全縣“四權”檔案，利用網絡平臺來拓展流轉的交易范圍，從而提升農牧區的產權交易規模和質量。三是建立合理的農村土地流轉激勵機制，加大補助投入力度。金融機構應當把規模經營主體作為重點扶持對象，在符合信貸的基礎上，為其安排一定額度的農業信貸資金，來解決規模經營主體所需的資金不足問題。四是實行差別化的貸款政策，對于無法提供抵押的經營主體，但其擔保信用度高，可以對此進行無抵押擔保貸款。

參考文獻：

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