以法治思維加強黨的制度建設

羅朝暉+向燕艷

摘要：法治思維是法律信仰思維、權力相互制約相互協調的思維、治理從嚴思維和民主思維，當前以法治思維審視黨的制度建設，還存在諸多不足之處。以法治思維加強黨的制度建設，當務之急是應該著力培養黨內制度意識，逐步建立科學的黨內權力結構和運行機制，加快完善黨的制度監督體制，注重發揮民主在黨的制度建設中的作用。

關鍵詞：中國共產黨；法治思維；制度建設

中圖分類號：D26文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2017）04-0043-06

長期以來，中國共產黨把自身的制度建設置于根本性的地位。但由于種種原因，黨的制度建設一直難以達到應有的效果。對此，2012年黨的十八大報告指出，要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”。法治思維的提出，不僅科學回應了治國理政的新要求，而且為黨的制度建設提供了重要思路。我們認為，以法治思維加強中國共產黨的制度建設，是黨的制度建設在進全面從嚴治黨新時期取得成效的必由之路。

一、法治思維的內涵

中國共產黨提出的法治思維，既吸收了人類政治文明的優秀成果，又是對自身建設經驗教訓的深刻總結，這是中國共產黨在探索治國理政和黨的建設進程中，歷經曲折后形成的一種新思維，其內涵非常豐富。

第一，法治思維是法律信仰思維。相信法律而不是個人的治理，是人類在漫長的歷史探索中得出的一條寶貴經驗。古今中外的經驗都表明，人治是不可靠的，而只有法律制度，才能把歷史上的經驗教訓傳承下來，把人類的智慧集中起來，提供良好、穩定的治理。因而，德薩米這樣說：“這些神圣的法律，……是我們的生存，特別是我們的幸福所必須的。”[1]法治思維以法律信仰為基礎，把法律作為最高權威，服從法律制度而不是服從個人的意志和權力。法律信仰使人們形成強烈的法規制度意識，自覺地尊法、學法、守法、用法和護法，即“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”[2]。總之，法治思維就是信仰法律而非個人，有強烈的法規制度意識。

第二，法治思維是權力相互制約、相互協調的思維。把法治治理權力分開，能避免權力的過分集中和專制獨裁，也能避免權力行使者既當運動員又當裁判員，從而徇私枉法。因而，近代資產階級思想家創立了立法、行政、司法三權分立學說，在實踐中，資本主義社會也逐漸形成了三權分立治理體制；社會主義國家雖然采用了議行合一的治理體制，但也將決策、執行和監督權進行了一定程度的分離。權力應該適當分離，這也是我們黨歷史上的經驗教訓。有鑒于此，改革開放以后，鄧小平多次指出我國政治體制的弊端在于權力過分集中，并由此啟動了改革。隨著政治體制改革的深入發展，2007年黨的十七大報告提出，要建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。2012年黨的十八大以來，習近平總書記也多次強調要健全權力運行的制約和監督體系。雖然我們不照搬資本主義的三權分立體制，但是，由于權力的適當分離和相互制約、相互協調，體現了法治社會的政治發展規律，也體現了我們黨的經驗教訓，因而是中國共產黨法治思維的重要內涵之一。

第三，法治思維是治理從嚴思維。人治社會，法律的執行受權力意志支配，隨意性很大，特權階層很難受到法律的嚴格約束，官員徇私枉法現象大量存在。法治社會，法律處于至尊地位，任何人、任何組織都沒有超越于法律之外的特權，都不能凌駕于法律之上，任何觸犯法律的行為，都必須受到法律的追究。法治思維下，法律不僅要得到實施，“如果法的規定不能在人們和他們組織的活動中、在社會關系中得到實現的話，那么就什么都不是”[3]，而且為了彰顯法律的嚴格，人們越來越重視法律實施的及時性和確定性，意大利法學家貝卡利亞在《犯罪與刑罰》中就這樣說：“懲罰犯罪的刑罰越是迅速和及時，就越是公正和有益，因為犯罪和刑罰之間間隔的時間越短，在人們心中，二者的聯系就越突出、越持續，人們就越容易感受到刑罰的必然性。”[4]因而，法治思維是一種治理從嚴的思維。

第四，法治思維是民主思維。從歷史上看，法治是民主的產物。專制社會有法律的統治，但沒有法治。因為專制統治者擁有至高無上的權力，可以一言興法、一言廢法，因而專制社會是專制在先，法律的統治在后，法律的統治是為專制統治服務的。法治是為民主服務的，首先出現在古希臘城邦、古羅馬共和國，維護了奴隸主階級的民主；其后出現在佛羅倫薩、威尼斯等城邦共和國，維護了市民階級的民主；后來在資本主義社會得到相當程度發展，維護了資產階級的民主；在社會主義社會，法治維護最廣大人民的根本利益，意味著最廣泛的民主。從邏輯上看，法治需要民主。立法不能沒有民主，只有當服從法律的人民本身就是法律的真正創制者的時候，法律才可能成為社會成員普遍遵守的行為規范；執法不能沒有民主，雖然有些法律可以自實施，但大部分法律的實施，還必須依靠民主監督，只有發動廣大人民群眾進行民主監督，監督才無時不在、無所不在，使枉法行為無所遁形。可見，法治與民主如影隨形，法治思維是一種民主思維。

二、法治思維下黨的制度建設中存在的不足

以法治思維審視黨的制度建設，我們發現，黨的制度建設存在如下不足之處。

第一，黨內制度意識淡薄。由于我國封建專制體制根深蒂固，導致社會缺乏法治理念和制度意識。正如郭亞丁教授所指出的：“任何政黨的建立和發展都受到社會文化的制約和影響。社會文化‘包圍著政黨系統，政黨系統體現著文化的特質。”[5]因而，中國共產黨不可避免地受到傳統政治文化的消極影響。早在井岡山時期，毛澤東就指出，群眾乃至于一般黨員的頭腦中，還深藏著封建時代獨裁專斷的惡習，不喜歡麻煩的民主制度[6]。新中國成立初期，時任最高人民法院院長董必武也指出，由于歷史上的原因，人民群眾守法意識差，黨內的守法情況也令人擔憂[7]。在探索如何執政的過程中，中國共產黨也曾經注重法治建設，不過，到“文化大革命”時期，還是出現了人治的全面回潮。1978年黨的十一屆三中全會后，我們黨摒棄了人治，逐步進入法治軌道。同時，黨內法規制度意識淡薄現象也依然存在。時任全國人大常委會委員長彭真在1985年7月指出：“有的人沒有當“長”的時候對民主和法制還覺得重要一點，當了什么首長就對民主和法制不那么熱心了，甚至有點嫌麻煩了。”[8]針對這種現象，鄧小平在1986年明確指出：“要通過改革，處理好法治和人治的關系。”[9]2009年黨的十七屆四中全會指出，“一些黨員干部法治意識、紀律觀念淡薄”[10]。2013年習近平總書記在全國組織工作會議上也指出：“有一些干部連一些基本規矩都不講，毫無制度意識，毫無敬畏之心”。這表明，黨內法治理念和制度意識淡薄的現象時至當今依然存在。endprint

與此同時，黨內法治理念和制度意識薄弱，對黨的制度建設的消極影響也是很大的。一是解決問題首先想到的不是建立或完善制度，因而導致制度供給不足；二是即使勉強建立制度，也不遵守、不執行，導致制度無效；三是對制度的實施結果漠不關心，缺乏進行制度監督的意識和責任感。總之，法治理念和制度意識薄弱，極大地影響到制度建設科學化水平的提高。正如江澤民所指出：“我們雖有了比較健全和完善的法律和制度，但如果人們的法律意識和法律觀念淡薄，思想政治素質低，再好的法律也會因為得不到遵守而不起作用，甚至會形同虛設。”[11]

第二，黨內權力結構和運行機制不合理。這在黨的制度建設方面主要表現為：黨內制度制定決策權、制度執行權主要集中于黨的各級委員會及其領導的各部門，黨委既是黨內立法、司法機關，又是黨內執法機關；作為黨內最高決策機構的代表大會在黨的制度建設中的決策地位不突出；黨的紀律檢查委員會的制度實施監督職能受黨委制約過多。這種權力過分集中的狀況，在很大程度上影響了黨的制度建設的科學性。一是在制度制定中體現權力意志過多，體現全體黨員意志不足；二是在制度建設過程中黨委包攬事務過多，立法、司法、執法、監督的事務都有涉及，使得制度建設這種需要專業能力才能完成的工作過于粗放；三是在制度的適用和執行上缺少監督，存在選擇性執行傾向，合我意者則執行，不合我意則不執行。總之，在當前權力體制下，我們黨的制度制定、適用、執行和監督還存在主觀隨意性，不僅影響黨的制度的科學性，還影響其執行有效性。

第三，制度監督體制不完善。國際共產主義運動早期，革命領袖非常重視黨的自我監督。例如，為了防止執行委員會獨斷專行，在恩格斯的建議下，德國社會民主工黨就設立了由11人組成的黨的監察委員會作為專門監督機構。社會民主工黨《黨章》規定：“監察委員會至少每季度對執行委員會的日常事務領導、公文、圖書和財務進行一次檢查，如果監察委員會有充分的根據和執行委員會拒絕改正錯誤，監察委員會有權停止執行委員會個別成員，直至整個執行委員會的工作，并且可以采取臨時領導日常事務的緊急措施。”[12]又如，在列寧的倡議下，俄共（布）成立了一個同中央委員會平行的監察委員會。1920年俄共（布）九大通過的《關于黨的建設的當前任務》中明確指出：“黨的代表大會選出的監察委員會應當有權接受和協同中央委員會審理一切控訴，必要時可同中央委員會舉行聯席會議或把問題提交黨的代表大會。”[13]黨長期執政，容易懈怠，另外，不受監督的權力很容易突破法規制度底線。因此，我們黨在制度建設中，必須更加強化制度執行的自我監督。目前，我們黨建立起了紀檢監督的雙重領導體制，監督體系得到很大完善，但紀檢機構的作用發揮仍然受到諸多制約。例如，一個時期以來紀委書記由黨委副書記擔任，當前由黨委常委擔任；紀委的工作在人、財、物上依附于同級黨委；紀委的工作受同級黨委評價，這些都使同級黨委的領導往往居于主導地位，因而紀委很難對黨委及其領導進行有效監督，即使對下級的監督，也要受同級黨委的制約。因此，在現行監督體制下，紀檢專門監督很難切實做到嚴格。

第四，制度建設中民主發揮作用不夠。黨的制度科學性，來源于黨的制度制定者的豐富經驗，專家智庫的專業能力，以及黨員群眾的民主參與。其中，黨員群眾的民主參與為黨的制度科學性提供了根本保障。黨的制度的有效性，在很大程度上也來源于制度制定過程的民主性，因為，黨的制度制定民主，為黨的制度提供了合法性和正當性，從而增強了黨的制度的權威和有效性。目前，《黨內法規制定條例》規定，黨內擁有法規制定權限的，有黨的中央組織、中央各部門和地方黨委。因為這些組織和機構主要由黨的代表大會選舉產生，而黨代表代表黨員，所以，黨的制度制定在一定程度上體現了黨員的意愿，發揚了黨內民主。但由于黨代表的代表性存在缺陷[14]，使得黨的制度制定發揮黨內民主作用不夠。對此，《條例》強調，黨內法規制定要充分聽取黨員群眾的意見。但由于黨的組織和部門在黨內法規制定方面起主導作用，使得在黨的制度建設實踐中，“領導本位”“組織本位”“部門本位”依然存在，“黨員本位”和黨內民主在制度制定中不能充分得到實現，這在很大程度上影響了黨的制度的科學性和有效性。另外，黨的制度的有效性，還需黨內外民主監督作保障。當前的民主監督，由于監督權利還不能得到充分的保護，存在“監督難”的情況，使黨的制度實施得不到有力保障，從而大大影響了其有效性。

三、法治思維下黨的制度建設路徑

以法治思維加強黨的制度建設，必須努力增強黨內法治理念和制度意識，建立起決策權、執行權、監督權相互制約、相互協調的權力運行體制，充分發揮紀檢機關的專門監督作用，還應加強黨的制度制定和執行中的民主參與和民主監督的力度。

第一，以積極的宣傳教育增強黨內制度意識。孟德斯鳩曾經說過，法律教育“準備我們做公民”，教育可以培養共和政體所需要的公民的政治品質[15]。因此，積極的宣傳教育工作，是培養黨內法治理念和制度意識的重要途徑。

一是要注重基本法治精神的宣傳教育。傳統的法治和制度治黨宣傳教育，是一種單一的遵紀守法教育，對培養法治理念和制度意識來說，效果有限，因而必須在內容上進行創新。黨內基本的法治精神宣傳教育，其內容包括：法規制度面前人人平等；制度面前沒有特權；制度約束沒有例外；法規制度裁決是解決黨內矛盾的第一途徑；當制度權威與領導干部個人意志沖突時，制度的權威高于領導個人的意志；制度的創立必須遵循正當的程序；基層黨員、干部有監督制度執行的權利，等等。只有在黨內大力開展這些基本法治精神宣傳教育，黨內的法治理念和制度意識才會是先進的、符合時代要求的，才能牢固樹立起來。

二是要多宣傳黨內典型人物。當前，我們黨對黨內先進人物的宣傳，其典型事跡大多是無私奉獻、埋頭苦干、淡泊名利、改革創新、扶貧濟困等，而很少有黨員干部發揮模范帶頭作用，嚴格實施國家法律和黨內法規的事跡。我們也曾經把《列寧與衛兵的故事》列入小學語文課本，但在我們黨的宣傳史上，這樣的宣傳是很少的，更沒有形成一種氛圍。對黨內典型人物的宣傳，能表明黨的價值導向，引發黨員干部的模仿行為，增強黨內制度意識。因此，要增強黨內制度意識，就要大力宣傳以制度創新解決問題、自覺遵守、執行、維護法規制度的先進黨員干部。endprint

三是要注重對黨員權利制度的宣傳。黨的制度不對黨員權利進行要求，黨員也就無法產生對制度的需求，一旦黨員權利制度確立起來后，黨的制度宣傳重點就顯得重要。因此，黨內制度意識培養，很重要的一個任務，就是要注重宣傳黨員依照黨的制度所享有的各種權利，以及黨員維護自身權利的途徑和方式。只有如此，才能激發黨員關注黨的制度，進而增強制度意識。

四是要創新宣傳教育的手段。在新時期仍舊沿用傳統的宣傳教育手段，勢必降低新鮮感，達不到應有效果。在增強黨內制度意識的宣傳中，黨的宣傳教育手段必須與時俱進。比如說，要對黨員干部進行參與式教育，通過擴大黨員干部參與，在法規制度創制、實施中培育黨員干部的制度意識；要通過多種途徑、多種媒體全程傳播典型案件的審理，以傳遞法規制度知識，起到警示作用，樹立法規制度權威，加強黨內制度意識；要更多地利用各種文學藝術作品宣傳制度治黨，通過塑造感染力強的藝術形象，使黨員干部在藝術欣賞中潛移默化地接受法治與制度治黨的教育；要創制各種儀典進行法規制度權威的社會構建，升華制度治黨情感，增強黨內制度意識，等等。

第二，逐步建立科學的黨內權力結構和運行機制

為改變諸如黨委既當運動員又當裁判員的狀況，隨著各方面條件的成熟，應該逐漸建立起科學的黨內權力結構和運行機制。一是要繼承馬克思、恩格斯、列寧最初的設想，確立黨的代表大會在黨內唯一最高權力機關的地位，以黨的代表大會作為黨內主要“立法”決策機關。效仿人民代表大會制度，設立黨代會的常設機構，處理黨代會閉會期間的決策事務，如有必要，則召開黨代會予以事后確認。二是要使黨的各級委員會恢復到執行機關的地位。我們黨成立初期，黨的各級常設領導機關稱執行委員會，是代表大會的執行機構。革命時期，由于經常召開黨的代表大會存在困難，因而在代表大會閉幕期間，由黨委會代行其職權，這是必要的。但我們黨在全國執政后，各級黨委還維持革命時期的特殊地位不變，就存在著與時代要求不相適應的一面。因此，建議恢復黨的執行委員會，作為行使執行權的黨的領導機關，主要負責黨的路線、方針、政策和各項法規制度的實施。為了提高執行效率，黨的執行委員會實行首長負責制，各級執行委員會行政上實行垂直領導。黨的執行委員會中，執行權責要明確。三是要確立黨的紀律檢查委員會作為黨內“司法”機關和制度執行檢查監督機關的地位。黨內的“司法”，即黨內違規違紀裁決。在沒有成立黨的紀律檢查專門機關以前，黨內司法主要由黨的委員會負責，黨的紀律檢查專門機關成立后，由兩者共同負責，這就使黨內司法存在兩個主體。這兩個黨內司法主體到底怎樣分擔職責，長期以來是不明確的。對此，我們建議明確黨內的司法職能，將黨委的司法職能轉移給更有司法專業能力的紀檢機關，以避免黨委既司法又行法，同時避免黨委和紀委在黨內司法中權責不清的狀況。另外，當前黨內的司法，已有地方在試驗成立“黨紀法庭”，以進行公平公正的審理和裁決，這是黨內司法一個可以考慮的進路。至于黨內法規制度的執行監督，則主要由紀檢部門負責，黨的執行委員會僅進行本系統的行政監督，即使黨的執行委員會正在進行的監督工作，如紀檢部門提出要求，也應馬上移交，以避免執行委員會對本系統職能部門和人員的袒護。這一總體設想，能從體制上為黨內法規制度的科學性和有效性提供保障。

需要說明的是，上述設想，不同于西方資本主義國家的三權分立，因為黨的執行委員會與紀律檢查委員會雖然是兩個平行機構，但二者之上還有黨的代表大會這個最高權力機構進行總體協調，所以這一體制既能保證權力的相互制約和相互協調，又能防止黨內出現多個中心，保證全黨的統一。

第三，加快完善黨的制度監督體制。為增強黨內制度執行的異體監督，保證黨的各項法規制度得到嚴格實施，應當加快完善黨的制度監督體制。具體來說，各級黨的紀律檢查委員會，由同級黨的代表大會選舉產生，并向其負責，接受其監督，同時在行政上受上級紀律檢查委員會領導。另外，要建立黨的紀律檢查委員會和黨的執行委員會聯席會議制度，如果二者之間出現爭議，應由雙方聯席會議進行仲裁，如有一方不服從仲裁，則由黨的代表大會常設機構以至代表大會進行裁決。設立這三級仲裁機構，能使權力既相互制約，又相互協調。

加強專門機關監督，還要完善黨的紀律檢查制度。一是紀律檢查人員在任職期間不得兼任黨委員會委員，也不得兼任負責的行政職務，任期未滿前不得調任其他工作，目的是為了保證堅定的立場，不受環境的干擾，更有成效地執行紀律檢查任務。二是黨委決議重大事項時，紀委委員應列席黨委全委會，改變只有紀委書記參與監督的“獨木難支”局面，破解紀委書記一對多、組織上的不對等困局。三是紀檢人員的任職，要有嚴格條件限制，例如，黨齡要足夠長，知識要全面，閱歷要豐富，尤其要有豐富的政治經驗。四是應使地方和派駐機構的紀檢干部從人事關系上獨立出來，紀委系統的工資、福利、辦公經費等與地方脫鉤，由中央財政統一撥付，以擺脫同級黨委（黨組）的羈絆，使紀檢干部從“單位人”變成“系統人”，以消解紀檢干部的后顧之憂。五是改革考評機制，改變由監督對象對紀檢干部評價的格局，由監督對象的服務對象來評價紀檢干部的工作成績。

第四，注重發揮民主在黨的制度建設中的作用。民主是黨的制度的合法性、正當性和權威的重要來源，因而要注重發揮民主在黨的制度制定中的作用。鑒于民主需要較高程度的共識，目前階段，在黨的制度制定決策中，我們僅主張實行謹慎的自下而上的民主，但必須充分發揮協商民主的作用。黨的制度決策，要充分聽取黨員群眾意見，建立定期搜集、聽取黨員意見的制度，使黨員能充分表達自己的意愿；要努力推動建立黨代表聯系黨員群眾制度，使廣大黨員的制度建設需求能通過黨代表這一渠道便利、快捷地得到表達和實現；所有黨的重大制度決策、涉及黨員切身利益的制度決策，決策前必須發動黨員進行普遍深入的討論。

黨還要切實依靠民主監督實現公正的黨內“司法”、嚴格的黨內“執法”。一是要通過思想建設、作風建設等各種途徑，破除“官本位”觀念，掃除家長制作風，使黨員干部深刻認識到權力來自于人民，塑造黨內適應民主監督、自覺接受民主監督的心理，使民主監督易于實行。二是要切實進行黨建制度改革，使黨代表、黨員群眾能夠在不受利益羈絆、沒有打擊報復顧忌的情況下進行民主監督。三是要充分發揮民主黨派監督作用。要制定具有權威的、可操作的民主黨派及黨外人士監督制度，使民主黨派監督權利保障制度化；要建立健全民主黨派及黨外人士通過人大、政協等對執政黨進行監督的制度，搭建便于民主監督的平臺；還要建立健全執政黨與民主黨派之間的溝通機制，保證執政黨及時向民主黨派及黨外人士進行重要情況通報，同時迅速回應其提出的建議、意見和批評，等等。四是要主動接受人民群眾監督。要積極進行人民群眾監督的宣傳教育，建立監督引導機制，增強人民群眾主人翁責任感和監督意識，讓人民群眾較好地掌握監督的相關政策，提高監督素質；要建立公開透明的舉報及曝光平臺，便于群眾監督；要建立健全人民群眾監督權利的保障機制，如盡快制定群眾監督法，嚴厲打擊對人民群眾監督的報復惡行，以充分保障人民群眾正當的監督權利，以提高群眾監督積極性。

總之，法治思維作為治國理政的現代思維方式，既是世界經驗，也是中國經驗；既是治國理政之必需，也是黨的制度建設所必需。我們黨應該著力以法治思維加強制度建設，以提高自身制度的科學性和有效性。

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