PPP模式在城市軌道交通建設(shè)中的運(yùn)用分析

陳振越 陳旸

[摘 要]隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，城市軌道交通因其環(huán)保、高效、快捷等特點(diǎn)，越來(lái)越多的城市將其作為解決交通問(wèn)題的首要方式。但是資金、建設(shè)規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)等問(wèn)題，成為了制約我國(guó)軌道交通發(fā)展的首要障礙。文章通過(guò)分析城市軌道交通中引入的PPP（Public-Private Partnership）模式，結(jié)合天津市、成都市等地城市軌道交通發(fā)展PPP模式的實(shí)際情況，將競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)和融資驅(qū)動(dòng)分別作為筆者的著手點(diǎn)，提出一些關(guān)于城市軌道交通PPP模式發(fā)展的創(chuàng)新思路。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；城市軌道交通；天津地鐵；成都地鐵

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.28.016

1 何為PPP模式

PPP是“Publie-Private Partnership”的縮寫(xiě)，直譯為“公私合作伙伴關(guān)系”，“公”即公共部門(mén)，“私”即私營(yíng)機(jī)構(gòu)。但由于世界各國(guó)及國(guó)際組織在PPP上并沒(méi)有一個(gè)被廣泛認(rèn)可和接受的定義，從總體上看，PPP即為公共部門(mén)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)就提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而建立的合作關(guān)系。

2 城市軌道交通引入PPP模式的目的

軌道交通項(xiàng)目作為一種重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，具有自然壟斷性。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，世界上大多數(shù)城市（紐約、柏林、巴黎、莫斯科）的地鐵項(xiàng)目的投融資、管理模式均采用“國(guó)有國(guó)營(yíng)”的舊模式，即完全由政府財(cái)政投資、建設(shè)并運(yùn)營(yíng)。之所以采用這種模式，是因?yàn)檐壍澜煌ň哂型顿Y額巨大、價(jià)格受到政府的監(jiān)管、投資回報(bào)期長(zhǎng)及政府公益性等特點(diǎn)。因此社會(huì)投資人對(duì)于投資建設(shè)城市軌道交通和運(yùn)營(yíng)的積極性并不高。

為了拓展建設(shè)、運(yùn)營(yíng)資金的來(lái)源，提高建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的效率，國(guó)內(nèi)外一些快速發(fā)展城市提出引入 “PPP模式”，加快城市軌道交通的發(fā)展。對(duì)于城市軌道交通發(fā)展而言，引入PPP模式通常是基于以下幾點(diǎn)考慮。

2.1 實(shí)現(xiàn)各類(lèi)資源的最優(yōu)組合

具體可從以下幾個(gè)角度來(lái)說(shuō)：一是社會(huì)的大量閑置資本進(jìn)入，進(jìn)行長(zhǎng)期有效的投資，有利于穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，且城市軌道交通為壟斷領(lǐng)域，投資人間的相互競(jìng)爭(zhēng)為項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)的整個(gè)生命周期提供了一個(gè)持續(xù)的激勵(lì)；二是投資人的專(zhuān)業(yè)資源和創(chuàng)新能力，可以為項(xiàng)目本身提供質(zhì)量更高、效率更高、創(chuàng)新性更強(qiáng)的服務(wù)，帶來(lái)更加富有創(chuàng)新性的收入來(lái)源；三是以將項(xiàng)目部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給能夠更好控制風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)投資人，規(guī)避政府不必要風(fēng)險(xiǎn)；四是方便政府與投資人分別對(duì)各自的風(fēng)險(xiǎn)和成本進(jìn)行全面的、長(zhǎng)期的規(guī)劃。

2.2 彌補(bǔ)政府財(cái)政資金不足

我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)近年保持高速持續(xù)的增長(zhǎng)，2016年我國(guó)GDP全年增速為6.7%。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿Γ鞘熊壍澜煌ńㄔO(shè)又是近年來(lái)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的著力點(diǎn)。由于軌道交通建設(shè)的造價(jià)高昂（地下每千米5億元左右，地上每千米2億元左右），且投資回收期長(zhǎng)，政府沒(méi)有能力提供足夠的資金，PPP模式則可以為解決公共需求與政府財(cái)政資金不足的矛盾提出新的解決方案。

2.3 提升軌道交通服務(wù)的水平

在PPP模式下，社會(huì)投資人必須盡可能地滿(mǎn)足用戶(hù)的需求，努力提升其服務(wù)水平，得到民眾認(rèn)可，其根本原因是其自身為了得到能夠持續(xù)提供公共服務(wù)的資格，實(shí)現(xiàn)投資的利潤(rùn)最大化。同時(shí)，社會(huì)投資人所具有的管理經(jīng)驗(yàn)與經(jīng)營(yíng)頭腦、擁有大量的專(zhuān)業(yè)技術(shù)和專(zhuān)業(yè)人才以及類(lèi)似的項(xiàng)目經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)，為其服務(wù)水平的提升給予了客觀上的支持。

2.4 降低成本

對(duì)于社會(huì)投資人來(lái)說(shuō)，降低生產(chǎn)成本，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的最大化，是其根本目的所在。PPP模式可以充分利用投資人的這一特性，激勵(lì)社會(huì)投資人通過(guò)制定最佳方案、適用規(guī)模經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新性技術(shù)、更加靈活的采購(gòu)，降低非必要費(fèi)用的支出，以提高效率、降低成本。

3 PPP模式在城市軌道交通中的實(shí)際應(yīng)用

3.1 PPP模式在天津城市軌道交通6號(hào)線中的應(yīng)用

根據(jù)天津市軌道交通6號(hào)線的初步設(shè)計(jì)計(jì)劃，工程總投資約為279億元。將項(xiàng)目劃分為兩部分，分別為土建工程部分和車(chē)輛、信號(hào)、自動(dòng)售票等機(jī)電設(shè)備部分。

3.1.1 土建工程部分

土建工程部分由地鐵投資公司承擔(dān)，總投資額約為196億元，以目前天津市政府的財(cái)政政策，政府承擔(dān)50%的項(xiàng)目資金來(lái)源，即98億元，那么還有98億元的資金需要地鐵公司自行籌措。天津地鐵通過(guò)發(fā)行地鐵債券進(jìn)行融資，后期通過(guò)政府補(bǔ)貼及土地開(kāi)發(fā)收益進(jìn)行償還。償債資金來(lái)源于項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的直接收益以及政府扶持政策所轉(zhuǎn)化的效益，項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是項(xiàng)目貸款的安全保障。

3.1.2 車(chē)輛、信號(hào)、自動(dòng)售票等機(jī)電設(shè)備部分

車(chē)輛、信號(hào)、自動(dòng)售票等機(jī)電設(shè)備部分，則是通過(guò)招投標(biāo)的形式選擇經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，有著豐富的地鐵運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和能力的大型企業(yè)組建特許公司來(lái)完成。建成運(yùn)行后，特許公司將負(fù)責(zé)天津地鐵6號(hào)線的運(yùn)營(yíng)管理、全部設(shè)施的維護(hù)、除洞體以外的資產(chǎn)更新以及站內(nèi)商業(yè)活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)，通過(guò)地鐵票款收入及站內(nèi)各種商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入收回投資。待特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，特許公司將其所管轄資產(chǎn)全部歸還給地鐵公司。

3.2 PPP模式在成都城市軌道交通18號(hào)線中的應(yīng)用

2017年，成都市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)與中國(guó)電力建設(shè)股份有限公司正式簽署《成都軌道交通18號(hào)線工程PPP項(xiàng)目政府與社會(huì)資本合作協(xié)議》。成都軌道交通18號(hào)線工程是成都市首個(gè)地鐵PPP項(xiàng)目，也是目前全國(guó)城市軌道交通建設(shè)領(lǐng)域投資額最大的PPP項(xiàng)目，初始投資總額高達(dá)347億元。

中國(guó)電力建設(shè)股份有限公司成為成都軌道交通18號(hào)線工程PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方，由該社會(huì)資本方與成都地鐵公司共同出資組建項(xiàng)目公司，其將負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、運(yùn)營(yíng)維護(hù)以及授權(quán)范圍內(nèi)的非客運(yùn)服務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)，合作期為22年，期滿(mǎn)后將無(wú)償移交成都地鐵公司。

成都軌道交通18號(hào)線PPP模式合作的成功，意味著通過(guò)PPP模式進(jìn)行城市軌道交通建設(shè)可以大幅度減輕政府的財(cái)政壓力，政府在此基礎(chǔ)上可以將有限的資金用在建設(shè)更多的線路上。與此同時(shí)，PPP模式可以更好地吸納中國(guó)電力建設(shè)股份有限公司等國(guó)有大型企業(yè)多年積累的優(yōu)勢(shì)力量，為項(xiàng)目引進(jìn)更加先進(jìn)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)等多方面的工作革新，全方位提升城市軌道交通質(zhì)量品質(zhì)，為民眾提供更高水平的公共交通出行服務(wù)。endprint

成都軌道交通18號(hào)線建成后，將成為國(guó)內(nèi)第一條設(shè)計(jì)時(shí)速達(dá)140km/h的城市軌道交通線路，途經(jīng)的龍泉山一號(hào)隧道將成為國(guó)內(nèi)最長(zhǎng)的軌道交通山嶺高瓦斯隧道，總體工程也將成為我國(guó)PPP模式下投資額最大的軌道交通項(xiàng)目。

4 軌道交通項(xiàng)目PPP模式的創(chuàng)新

由于提供基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)背景和需求的不同，PPP模式較傳統(tǒng)的模式相比，PPP模式可以實(shí)現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)效率與時(shí)間效率，PPP模式有助于增加基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資資金來(lái)源，可使基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的品質(zhì)得到改善。結(jié)合軌道交通PPP項(xiàng)目特點(diǎn)與不同城市的發(fā)展現(xiàn)狀，分別以競(jìng)爭(zhēng)為驅(qū)動(dòng)的PPP模式和融資為驅(qū)動(dòng)的PPP模式展開(kāi)分析。

4.1 以競(jìng)爭(zhēng)為驅(qū)動(dòng)的PPP模式

此類(lèi)PPP模式適用于已基本形成一定規(guī)模的軌道交通網(wǎng)絡(luò)的城市，如北京、上海、廣州等。這些城市的軌道交通已成為市民日常出行的首選方式，客流量較穩(wěn)定，且每年均呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，因此在這些項(xiàng)目中采用PPP模式，有助于打破現(xiàn)有行業(yè)壟斷，建立競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)格局，培養(yǎng)企業(yè)市場(chǎng)憂(yōu)患意識(shí)。有效地利用市場(chǎng)化運(yùn)作存量資產(chǎn)，達(dá)到資產(chǎn)增值的目的。

4.1.1 補(bǔ)償B-O-T模式

BOT的含義是“建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓”（Build-Operate-Transfer）。補(bǔ)償B-O-T模式的引入，是由于城市軌道交通項(xiàng)目的前期投入巨大，后期內(nèi)部財(cái)務(wù)效益差，全壽命周期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)自我平衡。對(duì)于新線的建設(shè)，設(shè)計(jì)科學(xué)的盈利結(jié)構(gòu)、吸引社會(huì)投資人積極參與競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)于補(bǔ)償B-O-T模式尤為重要。以天津地鐵6號(hào)線為例，測(cè)定保本票價(jià)、計(jì)算運(yùn)營(yíng)成本、計(jì)算差額由政府補(bǔ)貼等措施便可以體現(xiàn)。

補(bǔ)償B-O-T模式雖說(shuō)是一種新線路建設(shè)的融資思路，但它所起的主要作用依舊是在線網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中引入了競(jìng)爭(zhēng)，改變了現(xiàn)有建設(shè)和運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)的壟斷格局。

國(guó)有大型企業(yè)之所以愿意參與B-O-T項(xiàng)目，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況分析如下：一是國(guó)有大型企業(yè)的融資成本相對(duì)于民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)較低，大量的低成本資金若能得到有效的組合利用，便可為其增加可觀收益；二是國(guó)有大型企業(yè)在參與B-O-T項(xiàng)目時(shí)，也可以引進(jìn)一些產(chǎn)業(yè)基金或其他類(lèi)型的資本來(lái)做該項(xiàng)目，舒緩企業(yè)自身的資金壓力。

4.1.2 城市軌道交通線路經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓

以新加坡地鐵為例，地鐵線路前期工程完全由政府投資建設(shè)，建成后，將地鐵運(yùn)營(yíng)完全委托給有運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)投資人負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理和相關(guān)資源開(kāi)發(fā)。

市場(chǎng)化運(yùn)作存量資產(chǎn)，引入適度競(jìng)爭(zhēng)。將改變城市軌道交通長(zhǎng)期由國(guó)有運(yùn)營(yíng)公司壟斷經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的效率低下、虧損嚴(yán)重、依賴(lài)政府補(bǔ)貼的局面，降低運(yùn)營(yíng)成本和提高運(yùn)營(yíng)效率，促進(jìn)國(guó)企的改革。

4.2 以融資為驅(qū)動(dòng)的PPP模式

在我國(guó)發(fā)展軌道交通的城市中，除北京、上海、廣州、深圳等城市外，青島、沈陽(yáng)、昆明等大多數(shù)城市運(yùn)營(yíng)中線路僅為1～2條。對(duì)于這些遠(yuǎn)未形成軌道交通網(wǎng)絡(luò)的城市，運(yùn)營(yíng)公司有著經(jīng)驗(yàn)不足、成長(zhǎng)性較強(qiáng)等特點(diǎn)。假如說(shuō)這類(lèi)項(xiàng)目過(guò)早地引入以競(jìng)爭(zhēng)為驅(qū)動(dòng)的PPP模式，容易使其自身經(jīng)營(yíng)復(fù)雜化，在一定程度上也會(huì)影響到城市軌道交通線網(wǎng)未來(lái)的發(fā)展規(guī)模。為此，筆者將提出以融資為驅(qū)動(dòng)的PPP創(chuàng)新模式，解決這一問(wèn)題。

4.2.1 B-L-T模式

BLT的含義是“建造-租賃-轉(zhuǎn)讓”（Build-Lease-Transfer）。此模式相對(duì)于城市軌道交通來(lái)說(shuō)，將總工程劃分為土建工程部分（A部分）和車(chē)輛、信號(hào)、自動(dòng)售票等機(jī)電設(shè)備部分（B部分）。A部分由地鐵公司負(fù)責(zé)，政府負(fù)責(zé)投資，B部分引入社會(huì)投資人，建成后，B部分將租賃給政府投資方使用。由政府方負(fù)責(zé)線路運(yùn)營(yíng)，向社會(huì)投資人支付B部分的使用租賃費(fèi)用。

在這種機(jī)制下，伴隨國(guó)內(nèi)建設(shè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)壓力，可以刺激大型設(shè)備制造商為了搶占市場(chǎng)份額，先期墊資，有利于降低工程的造價(jià)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本。

4.2.2 B-T-D模式

BTD的含義是“建造-轉(zhuǎn)讓-開(kāi)發(fā)”（Build-Transfer-Develop）。在此模式下，政府給予部分地鐵上蓋物業(yè)的開(kāi)發(fā)規(guī)劃條件，在不影響地鐵發(fā)展的情況下，開(kāi)發(fā)地鐵站上蓋物業(yè)。建成后將所有地鐵所需設(shè)施全部移交地鐵公司獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，給予社會(huì)投資人地鐵站上蓋物業(yè)一定期限的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

這種模式有利于吸引更多物業(yè)經(jīng)營(yíng)商和有相應(yīng)施工資質(zhì)的社會(huì)投資人參與。

5 結(jié) 論

隨著城市軌道交通的發(fā)展，引入相應(yīng)的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制和相應(yīng)融資機(jī)制將成為必然趨勢(shì)。推動(dòng)PPP模式與城市軌道交通的有機(jī)結(jié)合，必將促進(jìn)城市軌道交通的發(fā)展效率與質(zhì)量。在實(shí)踐中，一定要在具體分析每一個(gè)項(xiàng)目的特點(diǎn)的情況下，選擇適合需求和易操作的PPP模式。

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[作者簡(jiǎn)介]陳振越（1999—），男，漢族，山東濱州人，天津市濱海新區(qū)大港第八中學(xué)；陳旸（1970—），男，漢族，河南開(kāi)封人，河南大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士、副教授。endprint