全面從嚴治黨視閾下加強黨內制度文化建設三題

楊建軍+楊睿

摘 要：良好的黨內制度文化是思想建黨與制度治黨協同發力的重要基礎，是黨內精神文化與行為文化功能契合的連接系統，更是黨員干部價值取向和行為模式培育規約的重要引導力。在推進全面從嚴治黨戰略要求下，統籌思想建黨、制度治黨、文化強黨，厚植培優政治生態土壤，必須認清黨內制度文化建設中存在的制度認同偏差、執行力偏弱、質量不優以及黨內民主集中制在執行中扭曲變形等突出問題，并以完備的黨內法規體系為基石、高效的黨內法規實施體系為關鍵、高度的制度價值認同為支撐、優良的黨建文化為源泉，著力加強黨內制度文化建設。

關鍵詞：黨內制度文化；全面從嚴治黨；價值認同；政治生態

中圖分類號：D26文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2017）09-0069-04

黨內制度文化是黨內政治文化的重要部分，體現為黨內制度制定、執行、監督和創新的價值取向、準則要求、思維方式和認同度等觀念體系，是黨內思想觀念和行為文化的制度化提升。良好的黨內制度文化能夠引導黨員干部對黨內制度的正確價值判斷與行為選擇，培育、生成、優化黨員干部正確的觀念和行為。在推進全面從嚴治黨的戰略要求下，統籌思想建黨、制度治黨、文化強黨，厚植培優政治生態土壤，必須高度重視和加強黨內制度文化建設，將“看不見的”文化觀念和“看得見”的制度載體相融合，發揮制度文化在黨的建設中潛移默化、潤物無聲的熏陶和形塑作用，使全面從嚴治黨的法規制度內化于心、外化于形、實化于行，增強黨內法規制度的生命力和黨內文化的軟實力。

一、加強黨內制度文化建設的價值意蘊

作為觀念的復合體，制度文化凝結特定的人文精神，外現為一個“化”人的實踐過程，具有規范、強制、導向等功能。黨內制度文化同樣富有制度文化的這些共性功效，同時，它與全面從嚴治黨，依規管黨治黨高度契合，內在統一，同向同力。“全面從嚴”“全面治理”內涵著嚴謹的制度理念、嚴實的規則體系、嚴格的制度執行等全面性的治理要求，彰顯科學、民主、秩序與合法等現代治理文化特征。可以說，黨內制度文化建設是全面從嚴治黨的題中應有之義，對于落實全面從嚴治黨的各項任務舉措、制度要求至關重要。

1.黨內制度文化是思想建黨與制度治黨協同發力的重要基礎。習近平總書記多次強調，新形勢下從嚴治黨要“堅持思想建黨與制度治黨緊密結合。從嚴治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發力、同時發力”。[1]黨的建設歷史經驗證明，全面從嚴治黨的關鍵在于把思想建黨與制度治黨有機結合，從思想上、制度上保證黨的先進性和純潔性。思想建黨與制度治黨猶如全面從嚴治黨的“兩翼”，耦合共生，同頻共振，思想建黨引領制度治黨的方向，制度治黨為思想建黨筑牢堅強的后盾，兩者結合的目標在于確保黨在思想理論與行為方式上的高度統一和步調一致。從思想建黨和制度治黨各自的目標任務看，思想建黨的實質在于以黨的主流意識形態、主流價值觀，也就是用馬克思主義、中國化的馬克思主義統一全黨的思想意志，實現全黨思想的高度整合、統一。從這一意義說，思想建黨，重“德治”，側重黨員干部信念宗旨和道德修養的培育，注重價值引領；制度治黨著眼實現管黨治黨的長期性、穩定性，致力于健全完善、貫徹執行黨的體制、機制、制度、規則和程序等黨內法規，實現黨的建設、黨的工作、黨內生活等各方面的制度化。由此而言，制度治黨，重“法治”，側重厘清黨員干部的行為邊界，強調價值支撐。不管是推進思想建黨， 抑或制度治黨，都要以黨內先進的價值目標為方向引領，從而教育黨員干部自覺踐行黨內核心價值觀。從本質上講，黨內制度文化實際是一套固化為制度的黨內觀念和價值體系，兼具價值引導和價值支撐功能，制約黨員干部的價值取向和行為方式，能夠有效實現制度與思想二者的邏輯嵌套與互動融合，促使制度融入思想建黨，思想融入制度治黨。黨內制度文化內在體現了“建黨”和“治黨”的深度融合，互促互動，為我們提供了一條從源頭和過程加強黨內治理、優化黨內政治生態的科學路徑。

2.黨內制度文化是黨內精神文化與行為文化功能契合的連接系統。從文化哲學視角看，文化可分為物質文化、制度文化和精神文化。在這一系統中，物質文化為基礎，處在表層；制度文化即“心物結合部分”，是中介和保障，處在中層；精神文化是內在動力，屬核心層。同時，各層間相互依托、相輔相佐、互融互進。其中，精神文化為制度文化提供了“方向盤”、注入了“潤滑劑”，而制度文化又以其剛性確保精神文化價值目標的實現。[2]“政治文化是指每一種政治制度得以存在的價值依托，是一個民族在特定時期流行的一整套政治態度、信仰和感情。”[3]29阿爾蒙德這一觀點表明，政治文化呈現內化與外化的雙重性，包括政治制度的內在精神和外環境。[4]59由前述分析可以洞見，中國共產黨的黨內政治文化是黨在長期政治生活中形成的政黨制度和政治精神成果，包括政治理念、政治制度和政治行為等要素。基于時代發展的需要和全面從嚴治黨的要求，加強黨內政治文化建設，要把著力點放在與政治生態休戚相關的精神文化、制度文化和行為文化建設上。從整體功能看，黨內政治文化這三方面主要組成部分形成一個相對完整的系統，精神文化是價值內容，制度文化是價值認知，行為文化是價值實踐，相互銜接、互促互動，共同推進執政黨建設。就三部分各自的價值定位看，精神文化在于塑造、培育黨員干部的精神面貌和心理狀態；行為文化在于優化工作作風，提升精神氣質和執政能力；而制度文化揭示了制度的本質，是制度設計的價值取向、制度執行的內心認同、制度運行的秩序保障、制度創新的精神動力與價值支撐，統攝理想信念、思維方式、行為習慣等諸多文化要素，為我們提供了一把觀察、認識行為的“金鑰匙”，對精神文化和行為文化起著承上啟下的作用。正像曾小華所言：文化系統整體功能的協調聯動取決于良好的秩序。“如果把文化看成一個無形的網絡，制度文化就是網絡的連接系統，而制度就是連接系統的連接點。”[5]所以，加強黨內制度文化建設對發揮黨內政治文化的整體效用尤為重要。endprint

3.黨內制度文化是黨員干部價值取向和行為模式培育規約的重要引導力。制度與文化二位一體，制度是文化的價值載體，文化是制度的價值反映。但與制度相比，制度文化的文化色彩鮮明、厚重。因而，在黨內制度文化建設中必須突出解決一個重要問題，就是要更加注重制度、規范、規則與價值觀念、理想信念、道德倫理的內在統一、相互貫通，實現黨內法規與黨內文化的高度契合。黨內制度文化作為思想、精神和觀念，能夠產生強大的信念力量，形成黨內良性激勵機制，使黨的法規制度內化為黨員的基本信念、外現為行為模式。新制度學派認為，制度文化能形成社會的激勵結構。如果一種制度結構能對“生產性努力”產生激勵，社會就能發展。反過來，如果一個制度結構鼓勵“分配性努力”，也即以“多吃多占”的能力大小為基準分配社會財富，那么，社會進步勢必淪為一個夢想。[6]依此觀點，倘若我們用對黨的事業貢獻多少衡量黨員的價值，則黨內治理健康高效；如果以權力大小、關系親疏等人情能力因素為評價標準，那么制度治黨便是空談。誠如鄧小平同志所講的那樣：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[7]黨內制度文化是一種自律性文化，強調黨規黨紀的權威取決黨員的政治自覺，建立在黨員對政黨目標和價值的內心認同上。對此，阿爾蒙德亦有同樣的看法，他認為，制度文化對行為者具有教育和制約功能，讓他們“在行動中自覺按照制度的文化規范行事，主動與政治制度的主流精神保持一致。”[4]62制度文化是法治文化的核心。若要形成良好的黨內制度文化，需以法治精神、法治思維、法治理念和法治方式來培養、教育和塑造，進而優化黨內文化環境，從而使黨員干部的行為由“不得如此”變為“應該如此”，讓“潛規則”變成“明規則”。

二、黨內制度文化建設的現實考量

加強黨內制度文化建設，是重構政治生態、解決黨內政治生活中的突出問題，深化全面從嚴治黨的治本之策。縱觀黨的建設偉大工程面臨的挑戰和存在的問題，當前黨內制度文化建設與全面從嚴治黨、依規治黨的要求還不適應，仍有一定的“短板”和缺失，嚴重影響黨內法規制度的權威性、嚴肅性和嚴明性，弱化黨的凝聚力、向心力和戰斗力。

1.黨內法規制度認同偏差。黨內法規制度的生命力能否夠得以恒久，功效能否得到有效發揮，歸根結底賴于全體黨員對制度的價值認同程度。長期以來，受傳統腐朽政治文化和各種潛規則的影響，制度環境不夠厚重，重倫理道德、輕規章制度，黨內法規制度的認同面臨重大挑戰，“有的辦事不靠組織而靠熟人、靠關系，形形色色的關系網絡越織越密，方方面面的潛規則越用越靈”，[8]習慣于按領導的指示、看法辦事，對黨內法規“原則上表象認同、工作上消極排斥、生活上規避漠視”，消解黨內制度的權威性與公正性，影響黨員干部的生活方式、行為模式、思維方式。從黨的十八大以來查辦的一系列案件和巡視監督中發現的有關問題分析，黨規黨紀實施不力、“虛化”問題嚴重。有的黨員干部規矩意識“虛無”，對黨規黨紀不信不學、不知不畏、不尊不守；有的監督執紀問責寬松軟，黨規黨紀約束力“虛弱”，管黨治黨效用不明顯；有的黨組織重業務輕黨建，重管理輕監督，全面從嚴治黨主體責任落實“虛位”，黨內治理績效不高。

2.黨內法規制度執行力偏弱。近年來，盡管黨內法規制度的執行力得到明顯增強，但仍有部分黨員干部對制度的重要性認識嚴重不足，制度觀念缺失，制度思維缺乏，缺少對制度的敬畏，自覺遵規守紀的習慣尚未形成，制度懸空、虛置，開“天窗”、留“暗門”，無視道德“底線”、黨規國法“紅線”，違法違紀等現象時有發生，黨內法規制度執行力異化、鈍化問題嚴重，執行狀況不容樂觀。據中紀委公布的數據顯示，2016年1月至9月立案29萬件，接近上年度的立案總數，與2014年相比，增長28.3%。[9]中組部課題組的研究報告表明，當前黨內法規制度執行力不強問題仍然比較突出，歸納起來，主要表現為辦事忘法、制度裝門面、選擇變通、降格處理、特殊例外、重結果輕程序、推諉扯皮、執行片面等八個方面。[10]

3.黨內法規制度質量不優。總體而言，當前黨內法規制度建設雖與全面從嚴治黨同向發展，質量不斷提升，但客觀檢視，制度設計的科學性、合理性、協同性與民主性不盡如人意，存在一些“短板”和“盲區”，導致制度的認同度和權威性不高。其一，系統性、前瞻性不強。一些制度間貫通銜接不夠，不同位階、不同部門法規交叉重復，上下沖突，甚至“打架”現象存在；一些制度時效交錯、內容滯后，與黨的建設面臨的新形勢新任務極不適應。其二，制度供給不足。一些加強黨的建設亟需的法規制度缺失，有的缺乏配套規定和實施細則，有的內容和要求的完整性、確定性較差。其三，自由裁量空間大。一些規則僅設定了行為模式，倡導、禁止的內容多，落實責任、懲戒追責的條款偏少且簡單、籠統，量的規定性缺乏，致使執行中出現隨意性和可選擇性。有的雖設定了法律后果，但執行主體缺位、模糊或分散，責任承擔難以落實。有的懲戒力度小，違規違紀成本低，制度約束力軟。其四，程序性法規偏少。現行黨內法規制度，大多內容體現為實體性規范，已有的程序性制度不僅碎片化嚴重，而且含糊不清，讓變通應付、替代執行有了可乘之機。[11]

4.黨內民主集中制在執行中扭曲變形。黨內民主集中制被學界稱之為當代中國的“第一政治制度”。然而在現實中，一些黨員干部思想認識模糊，對其誤解甚至曲解，認為民主集中制是“民主制”與“集中制”的相加之和，看成是先后兩個孤立的階段，甚至看成是彼此對立，割裂民主與集中的辯證關系。與此同時，實現由民主到集中，既缺乏明確的程序規定和剛性的制度約束，加之，方法運行又不當，“集中”主體時常錯位，個人意志往往取代集體領導，民主程序常常形式化、走過場，各行其是、集中不夠、議而不決、個人專斷、程序倒錯等情況屢見不鮮。這些問題的產生，致使一些地方黨內政治生活出現自由化、行政化、形式化，“集中制畸變為個人專斷的‘家長制、集體領導畸變為集體領導外表掩蓋下的個人專斷、民主集中制畸變為以權謀私的工具”，[12]對管黨治黨和國家治理造成了極大的危害。對這一問題的嚴重性，鄧小平同志曾深刻指出：“民主集中制執行得不好，黨是可以變質的，國家也是可以變質的，社會主義也是可以變質的。干部可以變質，個人也可以變質。”[13]對此，必須給予高度重視。endprint

三、加強黨內制度文化建設的路徑選擇

基于當前黨內政治生態的現狀和全面從嚴治黨的形勢任務，結合上述關于黨內制度文化建設中存在突出問題的剖析，當前應著力從建良規、嚴執規、強認同、優文化等四個維度加強黨內制度文化建設。

1.建設完備的黨內法規體系。良規是善治的前提。亞里士多德對法治的本質作了精辟的論述，他認為，法治是“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是本身制定得良好的法律”。[14]這一著名論斷雖說是針對良法的社會認同度而言，但就黨內制度文化的健康發展來說，同樣以良好的黨內法規制度為基礎。何為“良規”？《黨內法規制定條例》設定了明確的標準。所以，一方面要突出制度設計的整體性、協同性和操作性，加強配套法規制度建設，實現基本規定與實施細則配套、實體性規定與程序性規定匹配、約束性規定與激勵性規定呼應、黨內制度與黨外制度互動、義務性規定與權利性保障銜接。另一方面，加強黨建制度改革，細化量化具體規定，重點以保障黨員民主權利為基礎，著力加強黨內民主制度建設，縱深推進黨務公開，細化黨內民主選舉、民主議事、民主決策以及民主監督等制度；注重有效管用、簡便易行，著力深化干部人事制度改革，細化選人用人標準和程序；細化監督執紀問責制度，尤其是要明晰問責事項、問責主體、問責對象范圍和責任構成。與此同時，加強黨內法規清理工作。對現行不同位階、不同領域、不同時效的黨內法規制度重點從體系、內容等方面全面審查、分析和整理，針對存在的矛盾、缺陷和不足，強化制度安排的科學合理性。建立健全黨內法規備案審查與解釋機制，注重黨內法規與國家法律的協調銜接，統籌推進黨內制度體系改革與國家法治建設，實現黨規國法“互聯互通”。通過以上努力，提升法規制度的匹配性、操作性、實效性，進而實現思想制度化、制度思想化。

2.形成高效的黨內法規實施體系。增強法規制度的生命力和價值，關鍵在于鐵的執行。習近平總書記十分重視制度治黨，多次強調要加大制度的貫徹執行力度。他曾經指出，“各項制度制定了，就要立說立行、嚴格執行，不能說在嘴上，掛在墻上，寫在紙上，把制度當‘稻草人擺設，而應落實在實際行動上，體現在具體工作中。”[15]唯有如此，鐵規方能發力，禁令方能生威，法規制度方能落地生根，全面從嚴治黨方能貫徹始終。基于此，首先，以黨的十八大關于“全面提高黨的建設科學化水平”的“一條主線，五大建設、三型政黨和四自能力”的總體要求為目標方向，著重從理想信念、群眾基礎、黨內民主、廉潔政治、嚴明黨紀和干部人事制度改革等科學建黨的八項任務上建立制度治黨績效評價的基本指標體系，以這一績效評價體系作為“指揮棒”，衡量黨內法規制度的實際執行力。其次，健全完善落實黨內法規的黨委（黨組）書記第一責任、領導班子集體責任、執行部門直接責任等責任體系，細化分解、明確到人。建立科學考核機制，完善多元督查方式，把黨內法規的落實情況納入述職述廉和年度考核內容之中，牽牢主體責任“牛鼻子”，推動黨內法規落到實處。再次，建立黨內法規制度執行責任制，對黨章遵守和執行情況、黨內重要法規實施情況督查常態化制度化，針對監督中發現的執行不力問題，及時提醒、堅決制止，并明確責任，嚴格依規依紀處理，用好黨內監督問責“利劍”，強化黨內法規制度貫徹執行的監督力度，使黨內法規真正成為管黨治黨的“緊箍咒”，成為全面從嚴治黨的硬標尺。

3.強化高度的制度價值認同。作為一種行為準則，制度“如果得不到執行，實際上就什么也不是，只是一紙空文”。[16]觀念支配行為，思想決定行動。制度的權威性和生命力，取決于社會成員對制度的內心接受并積極踐行。阿爾蒙德認為，政治權威的合法性表現為，“公民都愿意遵守當權者制定和實施的法規”，“不僅僅是因為若不遵守就會受到懲處，而是因為他們確信是應該的”。[3]35同樣道理，黨內制度文化體現為黨員干部對黨內法規制度的基本態度和價值取向。因而，建設黨內制度文化，必須強化黨員干部對黨內制度的高度信任和充分肯定。首先，建立健全黨內法規學習機制。建立全覆蓋、立體化的多維黨內法規教育模式，使全體黨員掌握黨內法規制度，深刻認識到遵規守紀是黨員的天然義務，深刻認識到制度治黨是全面從嚴治黨的必然選擇，自覺維護制度的權威性和嚴肅性，把黨內法規制度的要求固化為內心信念和行為尺度。其次，培養現代制度理念。毋容置疑，民主法治是現代制度意識的核心內容。在“四個全面”戰略布局下，應首先從法治思維的培育上增進全面從嚴治黨的思想認同，在全黨牢固樹立法治思維和法治理念，提升黨員干部尊崇、執行、維護、監督制度的自覺性、堅定性和有效性，提高運用法治方式管黨治黨的能力。再次，樹立平等意識。積極構建遵守制度不搞特殊、制度約束毫無例外、制度執行絕不變通，違反制度必須擔責的制度氛圍，促使全體黨員崇尚黨內法規、敬畏黨內法規、信仰黨內法規，從而達到心正、言規，行止的境界。

4.建構優良的黨建文化。黨建文化是一個政黨在長期實踐中形成的具有自身組織特征的、為全黨成員認同并踐行的價值理念、制度規范、行為準則以及情感態度等要素的集合，[17]是政黨賴以生存與發展的靈魂。“一個政黨的先進，始于黨內文化的先進。”[18]從這個意義上說，中國共產黨的生命力之所以強大，在于其黨建文化的先進、獨特。當前黨內政治生態“霧霾”嚴重，究其根源，一個重要的方面就在于黨建文化不健康。由此可見，構建黨建文化體系，推進黨建文化發展，有利于筑牢全面從嚴治黨的文化根基，培育黨內制度文化的動力源泉，對于中國共產黨塑造形象、完善執政方式、提高執政績效、推動社會進步、凝聚黨內外團結意義重大。作為多元文化要素的復合體，中國共產黨黨建文化體系的內容豐富，主要由黨內政治文化、民主文化、法治文化、廉潔文化、監督文化、道德文化、理論文化、心理文化等構成。總體來說，要遵循文化發展規律，汲取各種文化精華，升華黨的建設經驗，拓寬體系內容，加強黨建文化體系建設，使之轉化為全面從嚴治黨的內生動力。就重點而言，一方面，以馬克思主義為“命脈”，以中華優秀傳統文化為“根基”，以革命文化為“魂魄”，以社會主義先進文化為“主體”，拓展建設平臺和傳播路徑，增強覆蓋力和影響力，突出黨內政治文化的培育和認同，清除圈子文化、庸俗文化、官僚文化、享樂文化、拜金文化、雙面文化、厚黑文化等黨內消極政治文化，努力踐行“忠誠老實、光明坦蕩、公道正派、實事求是、艱苦奮斗、清正廉潔”[19]等黨內核心價值觀，以黨員干部的自知自明、自覺自信引領黨內政治文化建設。另一方面，加強黨內民主文化建設，強化黨員民主理論知識教育，促進黨員在黨內民主實踐中提高認知、培養情感，進而形成良好習慣；加強黨內監督文化，規范監督行為，提高黨員參與意識，激發監督活力；加強廉潔文化建設，增強黨內正能量，培植黨內政治生態深厚的土壤；加強法治文化建設，增進黨員的制度認同，強化執行自覺，筑牢黨規國法“樊籬”，在工作和生活中真正做到心中有法、尊法護法、行為守法、權不離法。endprint

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【責任編輯：宇 輝】endprint