民辦高職院校市場(chǎng)化運(yùn)作與扶持政策選擇

孫悅寧　婁自強(qiáng)

[摘 要]在大力推進(jìn)教育體制改革的背景下，民辦高等教育市場(chǎng)化運(yùn)作已成為教育改革中一項(xiàng)重要的政策選擇。目前，青島市民辦高職院校通過引入民間投資以破解發(fā)展資金“瓶頸”，利用市場(chǎng)機(jī)制來更好地籌集和配置教育資源，這對(duì)促進(jìn)民辦高職院校創(chuàng)新發(fā)展與實(shí)現(xiàn)民辦教育市場(chǎng)化運(yùn)作具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]民辦高職院校；市場(chǎng)化運(yùn)作；扶持政策；院校開支

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.28.097

2014年4月28日，青島市人民政府辦公廳印發(fā)《青島市中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2011—2020年）》提出：“充分認(rèn)識(shí)民辦教育的重要作用，推動(dòng)民辦教育的健康快速發(fā)展”，“明確民辦教育的改革方向，建立健全公共財(cái)政扶持政策，依法設(shè)立民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金，資金總額根據(jù)實(shí)際情況實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整”，把引導(dǎo)民辦院校轉(zhuǎn)型改革促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展作為政府首要解決的重要任務(wù)之一。

1 青島市民辦高職院校的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

1.1 民辦高職院校的發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，青島市把發(fā)展民辦教育作為教育體制改革的重要工作，鼓勵(lì)發(fā)展多元化辦學(xué)模式，民辦院校數(shù)量急劇增加，發(fā)展突飛猛進(jìn)，使其由起步階段進(jìn)入規(guī)范化發(fā)展時(shí)期。截至2016年，全市共有教育部門批準(zhǔn)的各級(jí)各類民辦學(xué)校（不含幼兒園）906所，其中學(xué)歷高校9所，高等非學(xué)歷學(xué)校38所，中等非學(xué)歷培訓(xùn)學(xué)校780所。全市民辦學(xué)校教職工2.9萬人，年招生培訓(xùn)57萬人次，全日制15.1萬人次。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：[1]2001年青島市各類民辦院校共有資產(chǎn)4.6億元，2003年15億元，截至2013年底全市民辦院校資產(chǎn)總值達(dá)87億元。青島市認(rèn)真貫徹中央一系列關(guān)于促進(jìn)民辦高職院校的重大決策部署，抓住山東半島地區(qū)優(yōu)勢(shì)，各高校大力實(shí)施辦學(xué)模式改革探索，辦學(xué)理念清晰，辦學(xué)形式多種多樣，在逐步發(fā)展中形成各色辦學(xué)特色。

1.2 民辦高職院校發(fā)展存在的問題

總體來看，青島市民辦高職院校的快速發(fā)展取得了顯著成績(jī)，但仍存在一些問題影響其全面發(fā)展。其一，受政策導(dǎo)向、管理機(jī)制等因素的影響，目前民辦高等教育管理模式相對(duì)滯后，還不能夠適應(yīng)民辦高職院校發(fā)展的需要；其二，“經(jīng)費(fèi)”依然是制約民辦高職院校發(fā)展的瓶頸因素。由于經(jīng)費(fèi)來源的單一化，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要自籌且自負(fù)盈虧，難以解決民辦高職院校發(fā)展對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的需求與實(shí)際教育經(jīng)費(fèi)供給緊張的矛盾；其三，民辦高職院校發(fā)展的政策環(huán)境亟待優(yōu)化。政府對(duì)民辦教育的扶持力度不夠，有限的資源被低效率地使用，使得辦學(xué)條件受限與教學(xué)質(zhì)量下降，制約了民辦高校的健康發(fā)展；其四，民辦高職院校的辦學(xué)質(zhì)量與社會(huì)期待之間的差距。人民需要的不僅僅是教育機(jī)會(huì)，而是高水平、高品質(zhì)的機(jī)會(huì)。因此，高等教育供求矛盾為民辦教育事業(yè)提供巨大推動(dòng)力的同時(shí)，也對(duì)民辦高職院校的辦學(xué)質(zhì)量和水平提出了更高的要求。

2 民辦高職院校市場(chǎng)化運(yùn)作的可能性

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的高等教育調(diào)節(jié)機(jī)制不是單一的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，也不是單一的政府調(diào)節(jié)機(jī)制，而是由政府、市場(chǎng)、社會(huì)和高校自身四個(gè)部分組成的一種“復(fù)合”調(diào)節(jié)機(jī)制，四種機(jī)制相互依存、相互促進(jìn)，從整體上推動(dòng)高等教育事業(yè)的發(fā)展業(yè)的發(fā)展。[2]教育問題既是消費(fèi)性支出，也是生產(chǎn)性投資。從普通民辦院校與高校獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)實(shí)踐來看，高等教育的市場(chǎng)化運(yùn)作是民辦院校得以存在的前提。給予民辦高職院校一定市場(chǎng)靈活性，有效地引入和運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，有利于提高高職院校多渠道投資辦學(xué)的積極性，因此對(duì)民辦高職院校經(jīng)費(fèi)籌措的市場(chǎng)化運(yùn)作模式研究顯得尤為重要。

（1）學(xué)費(fèi)。長(zhǎng)期以來，國(guó)家的法律法規(guī)及政策性文件明確規(guī)定民辦高校經(jīng)費(fèi)籌集原則，即自籌經(jīng)費(fèi)。[2]在民辦院校投資渠道不通暢的情況下，80%的民辦高職院校依托于學(xué)費(fèi)收入來解決經(jīng)費(fèi)開支問題。民辦高職院校的學(xué)費(fèi)本質(zhì)上是學(xué)校向?qū)W生提供高等教育服務(wù)的市場(chǎng)價(jià)格，是學(xué)生接受高等教育服務(wù)所支付的直接成本。據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)，民辦高職院校學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不僅要反映全部的生產(chǎn)成本，還要反映成本與平均收益。在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中，商品的價(jià)格一般包括生產(chǎn)商品的社會(huì)平均成本、正常流通費(fèi)用、稅金以及利潤(rùn)，用公式表示為價(jià)格=生產(chǎn)成本+流通費(fèi)用+稅金/利潤(rùn)，即W=（C1+V1）+（C2+V2）+（M1+M2）。[3]按照上述公式計(jì)算所得，學(xué)費(fèi)反映的為市場(chǎng)價(jià)格，也就是說，民辦高校收取的學(xué)費(fèi)無法體現(xiàn)市場(chǎng)規(guī)律，與教育成本也存在著較大差異。然而隨著近年來教育水平不斷提高、辦學(xué)條件的不斷優(yōu)化，教育成本也隨之增加，學(xué)費(fèi)價(jià)格長(zhǎng)期保持不變實(shí)則是處于下降態(tài)勢(shì)。

（2）企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人投入。在2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2011—2020年）》提出：“要調(diào)動(dòng)行業(yè)企業(yè)的積極性，建立健全政府扶持、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)創(chuàng)建的辦學(xué)機(jī)制，制定促進(jìn)校企合作辦學(xué)法規(guī)，推進(jìn)校企合作的制度化”，“高校可以設(shè)立教育基金來接受社會(huì)捐贈(zèng)等多渠道籌措經(jīng)費(fèi)”。隨著中國(guó)企業(yè)的快速成長(zhǎng)和發(fā)展，企業(yè)投資、社會(huì)團(tuán)體投資和個(gè)人投入也成為一種重要趨勢(shì)。“據(jù)國(guó)家教委對(duì)221所學(xué)歷文憑試點(diǎn)民辦高等學(xué)校的統(tǒng)計(jì)，有捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的6所，占學(xué)校總數(shù)的2.71%，其中完全靠創(chuàng)辦者捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)創(chuàng)辦的學(xué)校1所，占學(xué)校總數(shù)的0.45%。”[4]青島市是山東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最快、區(qū)域帶動(dòng)能力最強(qiáng)的龍頭地區(qū)，以青島濱海學(xué)院為代表的校企合作民辦院校開始以社會(huì)需求為導(dǎo)向設(shè)立專業(yè)，企業(yè)向?qū)I(yè)提供實(shí)訓(xùn)基地和資金幫助。“校企合作”模式使專業(yè)、企業(yè)高度融合，為高校培育企業(yè)需要的技術(shù)技能型人才創(chuàng)造條件。由此可見，青島地區(qū)的民辦高職院校與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是在一個(gè)大環(huán)境下相互促進(jìn)、共同發(fā)展、實(shí)現(xiàn)雙贏的利益共同體。

3 市場(chǎng)機(jī)制環(huán)境下公共財(cái)政扶持民辦高職院校發(fā)展的政策選擇

中國(guó)民辦高等教育目前正在朝著一個(gè)多樣化的模式發(fā)展，其市場(chǎng)化取向的特征十分突出。從資本市場(chǎng)獲得資金，經(jīng)費(fèi)問題是制約民辦高職院校發(fā)展的瓶頸，單純依靠學(xué)費(fèi)難以支撐民辦高職院校的全部財(cái)政。為全面把握《青島市中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，落實(shí)公共財(cái)政扶持政策，準(zhǔn)確把握改革思路；結(jié)合當(dāng)前的政策實(shí)踐探索和青島市具體情況，對(duì)政府公共財(cái)政扶持民辦高校發(fā)展提出幾點(diǎn)政策建議。endprint

3.1 多形式資助，政府間責(zé)任分配明確

2015年8月，山東省人民政府發(fā)布《山東省人民政府關(guān)于貫徹國(guó)發(fā)〔2014〕19號(hào)文件進(jìn)一步完善現(xiàn)代職業(yè)教育政策體系的意見》[5]：“建立經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定投入機(jī)制；將教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)增量向職業(yè)教育傾斜。”政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到給民辦高校提供力所能及的資助是民辦教育獲得健康快速發(fā)展的必要條件。除了直接撥款資助，土地征用方面的優(yōu)惠政策之外，還應(yīng)拓寬資助形式，例如：提供實(shí)驗(yàn)儀器設(shè)備，低利息借款貸款，贈(zèng)與基礎(chǔ)設(shè)施等。同時(shí)，明確資助的責(zé)任主體，完善分級(jí)管理，地方為主、政府統(tǒng)籌。高校的管理權(quán)歸屬當(dāng)?shù)卣醒胝y以做到均衡分配資源，因此日常教學(xué)資助和分配經(jīng)費(fèi)等方面由地方政府支持具有較大可行性；而中央政府應(yīng)考慮對(duì)科研成果較為顯著的高校適當(dāng)提供專項(xiàng)資助。堅(jiān)持構(gòu)建協(xié)同推進(jìn)、全方位聯(lián)動(dòng)與先行先試有機(jī)結(jié)合。[6]山東省已在青島市建立了高等職業(yè)教育發(fā)展國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)項(xiàng)目，待獲取成功經(jīng)驗(yàn)后將推向全省，以促進(jìn)山東省民辦教育的穩(wěn)健發(fā)展。

3.2 出臺(tái)引資優(yōu)惠政策，拓寬經(jīng)費(fèi)來源渠道

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》明確提出：“引導(dǎo)支持社會(huì)力量興辦職業(yè)教育，創(chuàng)新民辦職業(yè)教育辦學(xué)模式，積極支持各類辦學(xué)主體通過獨(dú)資、合資、合作等多種形式舉辦民辦職業(yè)教育”；結(jié)合青島市教育發(fā)展規(guī)劃，推出重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)入教育引資市場(chǎng)，引進(jìn)民間資本建設(shè)學(xué)校，打造本土民辦教育品牌。市政府應(yīng)將民辦學(xué)校建設(shè)用地納入城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃中，非營(yíng)利性民辦學(xué)校各項(xiàng)用地與公辦學(xué)校享有同等待遇。引入公益融資機(jī)制，以土地校舍低租金或零租金等方式，大幅提升公共教育資源的供給能力，支持各類辦學(xué)主體通過獨(dú)資、合資等方式參與辦學(xué)，鼓勵(lì)大中型企業(yè)以職業(yè)學(xué)校為重點(diǎn)投資辦學(xué)，中外合作辦學(xué)、政府和社會(huì)資本合作（PPP）等辦學(xué)形式，多渠道吸引社會(huì)資金，成立相關(guān)專業(yè)的實(shí)訓(xùn)基地，改革政府對(duì)高等教育的財(cái)政撥款機(jī)制，給予民辦高校與普通高校平等獲取國(guó)家對(duì)高等教育的財(cái)政投入機(jī)會(huì)，加快高校獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的同時(shí)，還可以促進(jìn)民辦高校與公立高校的良性競(jìng)爭(zhēng)，從而推動(dòng)整個(gè)教育事業(yè)的發(fā)展。

3.3 明確補(bǔ)貼對(duì)象，保障教職工權(quán)益

眾所周知，民辦教育發(fā)展受到制約的一個(gè)主要原因是教師待遇偏低，加劇了師資力量的流動(dòng)性，這會(huì)直接影響師資隊(duì)伍的穩(wěn)定。地方各級(jí)政府健全補(bǔ)貼制度的同時(shí)應(yīng)明確補(bǔ)貼對(duì)象，避免出現(xiàn)政府逐級(jí)撥款卻因渠道不完善補(bǔ)貼資金落不到實(shí)處的現(xiàn)象，從而形成惡性循環(huán)。在青島市第十五屆人大五次會(huì)議上，張子福、辛華龍兩位人大代表提出的建議引起高度重視。推進(jìn)民辦高職院校教職工與公辦學(xué)校同等待遇試點(diǎn)工作，保障教職工權(quán)益問題亟待解決。完善民辦高職院校教職工社會(huì)保障機(jī)制，鼓勵(lì)學(xué)校按規(guī)定為職工設(shè)立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和住房公積金，落實(shí)跨地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和戶籍遷徙政策，引入公辦教職工人事管理機(jī)制，多渠道、多形式補(bǔ)貼，從根本上解決民辦高職院校教職工后顧之憂。鼓勵(lì)民辦高職院校教師進(jìn)修培訓(xùn)，保證在評(píng)審職稱、申報(bào)課題研究、評(píng)先評(píng)優(yōu)與公辦教師同等待遇。推進(jìn)公辦學(xué)校教師與民辦高職院校教師雙向溝通、交流機(jī)會(huì)，使民辦高職院校教師主動(dòng)增強(qiáng)教學(xué)能力，進(jìn)而提升民辦教育教學(xué)質(zhì)量。

總之，青島市作為山東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)之一，在民辦高職院校市場(chǎng)化運(yùn)作的背景下，完善公共財(cái)政的扶持體系，不僅有利于建立本土高等教育品牌，吸引更多民營(yíng)投資；更有利于為全省民辦高校積累經(jīng)驗(yàn)，從而推動(dòng)整個(gè)山東省民辦教育事業(yè)的進(jìn)展。

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