城管形象重塑的公共關系策略探究

周楓

[摘 要]文章通過對上海市奉賢區城市管理行政執法局的實證調研，了解城管公共關系的現狀，總結并反思公共關系處理方面存在的問題。從其中的宣傳建設角度出發，從宣傳主體、宣傳客體、宣傳方式過程三方面提出完善建議，探索優化城管公共關系、塑造城管良好形象的策略。

[關鍵詞]城管；公共關系；宣傳

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.28.100

1 研究背景

近年來，關于城管暴力執法、民眾暴力抗法的事件屢見報端。由于社會輿論對于弱者的同情和維護，對于部分低素質城管不當行為的譴責，加之新聞媒體的推波助瀾，城管的形象已被妖魔化。提到城管，人們心中浮現的就是“暴力”“打砸搶”“欺負弱者”的負面印象，一旦有關于城管執法的報道，人們都偏向于同情弱者而去指責城管。可見城管的形象已經嚴重受損，長久以來的負面形象已經深入人心。

眾所周知，對城管形象的塑造將直接影響到政府的公信力和民眾對社會生活的幸福感受，以及城管執法工作的展開。那么，現在城管形象差的原因是什么？城管在進行執法工作時，怎樣才能適應社會實際，實現內部協調，外部公眾理解、支持、配合城管的工作？是否可以通過公共關系建設，重塑正面的城管形象？

2 研究方法

通過對上海市奉賢區城市管理行政執法局（以下簡稱“奉賢總局”）、海灣旅游區城管中隊（以下簡稱“海旅中隊”）、柘林城管中隊（以下簡稱“柘林中隊”）以及轄區某烤肉店老板的五次走訪調研，取得第一手資料，深入了解城管的基本情況以及公共關系情況，探尋完善城管公共關系建設、優化城管形象的策略。在訪談方法上，采用了半結構式訪談的方法，由調查小組成員列出訪談提綱并一同商討完善。最終將訪談提綱分成了“概況詢問”“沖突現狀”和“對策探討”三部分。

3 調研單位概況

通過幾次調研了解到，上海市奉賢區共有城管人員編制323人，目前部分是空編狀態。其中奉賢總局有116人，下面8個鄉鎮有14個中隊，共207人，165人實際在編。每個鄉鎮、街道均配備一名行業指導。城管人員的標準參照公務員，組成人員的學歷基本都在本科以上。工作時間為8點至17點，但也會有早晨和夜間的巡查、整治。工作任務包括處理違章設攤、路面污染、渣土、綠化、大型廣告以及違章建筑等。在執法過程中，矛盾沖突的表現有執法對象撒潑罵街甚至動手動刀暴力抗法等。對于矛盾的根源，奉賢總局的劉科長認為在于執法者觸犯相對人的利益，而社會輿論偏向于同情弱者。海旅中隊的顧隊長認為，城管出生就是畸形的產物，它匯集了各個部門管理上的難點，全都交給城管來處理，本身城管就是在處理棘手的事情，因此形象不佳。

4 城管公共關系建設的現狀與問題

城管是政府的組成部分，城管公共關系的建設好壞對于政府更好地管理社會事務、爭取公眾對政府工作的理解和支持起著巨大作用。城管的公關目標不同于營利性的公司、企業，它的主要目標在于提升其作為政府組成部分的美譽度，為其開展日常執法工作減少阻力，創造良好環境。

4.1 現狀

經調研發現，盡管形象素來不佳，但城管仍舊在做出積極的努力，嘗試改變以往民眾的偏見，塑造一個良好的組織形象。在奉賢總局的官網上，可以看到“崇法善治、忠誠為民、砥礪前行、奮勇爭先”的醒目標語。通過訪談，筆者了解到現在奉賢城管為改善形象已經做出如下努力。

4.1.1 媒體宣傳方面

①開設“奉賢城管”微信公眾號，關注數量為600多個；②開通“奉賢城管”新浪微博，目前粉絲數量33個；③在《奉賢報》上開設城管專欄；④通過奉賢當地的959新聞直播間，讓聽眾與老中青三代城管聊天答疑。

4.1.2 社會互動方面

①設立城管開放日，開展征文活動，加強奉賢總局與居民之間的互動。通過開放日讓大家獲得了解城管、解決疑難困惑的途徑；②舉辦聽證會和宣講會，印發5600多份宣傳材料發放給居民；③建立“誠心誠意小分隊”，結對幫扶社會困難人群，比如成立燒傷媽媽愛心基金會、幫扶擺攤的尿毒癥老人等，為大家解決生活上的難事；④開展“城管面對面”活動宣傳活動，進入社區和學校宣傳關于城市管理的相關法規，引導民眾了解城管執法的合理與合法性，減小執法阻力；⑤舉辦文藝會演。如“感恩社會各界文藝活動”，通過排演小品、演唱歌曲等加強大家對城管的了解。

4.1.3 內部建設方面

①對城管人員進行培訓指導。每年為期兩周的封閉式培訓包括了執法能力和思想教育兩部分；②強化規章制度的建設。通過“六項規定”加強對自身的約束，包含例如城管下班后不能穿著制服去飯店、不允許酒后執勤、不允許送禮等規定；③嚴格規范執法行為。要求文明用語、規范行為，使用執法記錄儀；④加強自身的學習和約束。主要包括法律法規的學習運用、儀容儀表、隊列訓練等；⑤在招聘時提高執法人員的錄用門檻。要求執法人員必須是全日制本科畢業，必須參加統考。在人員來源上就保證執法者有較高的素質。

4.2 存在的問題

盡管奉賢城管已經在多方面采取行動，嘗試努力改變成見以塑造良好的組織形象，但實際上這些行動的影響力有限，或者說本身仍存在一定問題，不夠健全。就宣傳方面而言，雖然城管有所作為，但宣傳主體缺陷、宣傳方式不足、宣傳客體的問題都使得現有的城管形象宣傳不足以產生較大的影響力。

4.2.1 城管人員公關意識淡薄

許多城管人員由于缺乏對事物之間相互聯系的規律認識，形象塑造意識不足，很少能將自己的執法行為與公共關系有機地結合起來。甚至有的城管人員認為，組織形象的建設與自己無關，只是領導的事情，自己只需要按部就班做好本職工作，不需要考慮組織形象的好壞，而忽視了城管公共關系建設的重要性和必要性。

雖然城管部門的各種宣傳活動正在努力打造一個親民、規范的城管形象，但作為城管內部的組成人員，不少城管部門的工作人員缺乏宣傳和組織形象意識，使得那些外在的宣傳形象似乎只是表面文章。在第一次調研奉賢總局時，接待筆者的辦公人員對于來訪顯得十分冷漠。該辦公人員一邊對著電腦敲字，一邊漫不經心地回答筆者的提問。對于具體問題的回答顯得不耐煩，多是“不知道”“這是保密的”“這些網上都有”之類的回復。可見，作為奉賢總局的辦公人員，除了缺乏對于基層的了解，更是欠缺宣傳意識和形象塑造意識，公關意識與公關技巧缺乏在城管內部普及。城管人員的行為表現是組織形象的折射，民眾通過其行為，會形成城管“高冷”的不利印象。加之現在網絡的普及，城管人員這些漫不經心的敷衍態度也許會隨著民眾在網上的一條微信微博傳播開去，負面信息的傳播會快于那些正面的宣傳。endprint

4.2.2 缺乏公關部門設置

和其他組織相似，要全面系統地建設好公共關系，城管也需要有一個專業的公關部門專門負責公共關系的建設。城管公共關系的建設有別于營利性的企業，有著很強的特殊性、專業性和系統性。在調研時也發現，奉賢總局沒有專門的公關部門負責宣傳和組織形象的包裝，人事科負責接待了筆者的來訪。現實中，較原始的公共關系工作被分散在值班室、政工部門、信訪部門、法制部門等業務部門，既達不到對城管公共關系系統經營的目的，又達不到培養專業人才的目的。表面上看，奉賢城管在宣傳上已經有所作為，如微信微博、報紙專欄、文藝晚會等，但這些宣傳工作由于缺乏專業化的組織來協調運作，缺乏系統性、細致化的規劃，也是松散、膚淺的宣傳，難以取得理想的效果。

此外，缺乏專門的公關部門也使得城管單位在面對危機時較為被動。城管是一個在民眾心中屢遭詬病的組織，一些新聞媒體為了奪人眼球故意夸大城管的一些小的事件。在出現突發事件、不良報道時，社會輿論都偏向于同情弱者、譴責城管。在面對形象受損時，城管單位如果缺乏專業的危機化解、公關處理的部門，將會難以在第一時間消除影響，使得以訛傳訛的信息迅速擴散。

4.2.3 宣傳形式不充分，效果不理想

當前，城管在執法中面臨著諸多問題：群眾對城管單位的具體工作不了解不配合，對具體的城市管理法律法規不清楚，對突發事件總是一邊倒……這些問題的重要原因之一就是宣傳工作不到位，沒有拉近民眾與城管的距離。眾所周知，宣傳既是違法行為事前控制的重要手段，又是執法工作事后深化的有效途徑，通過宣傳，可把違法行為杜絕在萌芽狀態；通過宣傳可在執法沖突中大事化小、小事化了；通過宣傳，可使群眾了解城管工作、理解城管執法、支持城市管理，在潛移默化中取得出人意料的效果。

調研發現，奉賢城管在宣傳建設方面已經采取多種形式，注重加強與民眾的交流。比如說，通過微信微博網站、報紙刊物等媒介進行宣傳，同時也開展城管開放日、宣講會、文藝會演、知識競賽等加強互動。但在訪談某餐飲店主時，其表示不知道有這些活動，也從沒有關注過微信微博，沒看過報紙刊物。同樣，在對轄區內大學生進行隨機采訪時，同學們幾乎都不知道奉賢城管的這些宣傳活動。奉賢城管的微信公眾號關注量為600多個，微博粉絲僅33個，這點數量對于奉賢全區的人口來說是微不足道的。可見，雖然奉賢城管在宣傳方面嘗試著采取了多種方式，其中不乏當下傳播效率最高的網絡工具，但是宣傳的輻射力和覆蓋度很低，對于總人口龐大的奉賢居民收效甚微。

由此，反映出城管的宣傳方式仍舊不夠充分，宣傳力度不夠大，影響不夠深，效果不夠理想。看似多樣化的宣傳方式實際功效有限，沒有真正起到理想的效果。

4.2.4 宣傳客體較為被動

城管公共關系建設的對象是受其管理的民眾。然而很多民眾都認為城管的工作與自己無關，對城管工作的關心與支持較為被動，不太愿意主動參與到與城管的交流中來，這種長期以來固化的心理態度對于城管宣傳工作的開展十分不利。在宣傳活動中，民眾對于城管部門主動性的展示交流在接受時顯得十分被動。只有出現突發新聞時會有大量網民在評論區圍觀，然而平時根本不會主動參政議政，提出意見。在調研時發現，除了一些確實需要城管幫助的人，如“燒傷媽媽”“尿毒癥老人”等會主動接受城管的幫助，其他人很少會主動參與到與城管的互動中來。在“城管進社區”活動中，參與的人數也是十分有限。在對轄區內大學生以及海灣烤肉店店主的了解中得知，許多人根本不看或不知道城管諸如報紙刊物的宣傳；同時奉賢城管微信微博關注量少也從側面反映出宣傳客體在接受宣傳時十分被動，參與度不高。

5 完善城管公共關系的建議

城管形象的重塑是一個長期的、循序漸進的過程，民眾對城管印象的轉變是潛移默化的、需要時間積累的。只有建立一個完整的、良好的宣傳機制，與民眾進行平等的互動交流，才能提升宣傳的影響力，從而改善城管形象。基于上文分析的城管公共關系中存在的問題，在此試圖從宣傳的主體、宣傳的客體對象以及主體和客體之間的宣傳方式過程這三方面提出宣傳建設方面的建議。

5.1 樹立宣傳意識

針對調研中發現城管人員普遍缺乏公關知識和素養，缺乏宣傳意識的問題，領導干部應該加強對城管人員宣傳意識的培養，使得無論是基層執法者還是辦公人員，無論是領導干部還是普通職員，都要明白自己的一言一行都代表著城管的組織形象，時時刻刻牢記宣傳工作人人有責。對于基層的人員，要求其在執法中要注重儀容儀表、文明用語、規范行為。對于辦公人員，要求其在接待來訪時彬彬有禮、舉止得體。對于領導干部，更要求在宣傳過程中起帶頭作用，積極組織、參與各種宣傳活動的策劃和實施。在平時的工作中，要組織學習公關知識和技巧，使得人人都了解公關的意義和方法。

5.2 建立完善的公關部門和配套措施

在城管單位中，城管人員大多沒有公共關系方面的知識或是背景，在具體公共關系的實施和組織方面缺乏理論知識。由于缺乏專業的部門和人員來負責公共關系的處理，現有的城管宣傳工作缺乏專業性和系統性，使得這些宣傳工作較為松散、膚淺，同時在應對危機事件時較為被動。因此，建立專門的公關部門并配以完善的配套措施顯得十分必要。

5.2.1 組建專業的宣傳隊伍

設立一個公關部門，由具有專業公關知識和公關技巧的人員擔任職務，負責城管組織形象塑造、對外的宣傳和聯絡工作。在公關部門中建立宣傳小組，由基層執法人員和總局辦公室人員共同組成，以便于將工作思想和實際情況相結合，更好地開展宣傳工作。在此，可以借鑒海安縣城管局的經驗：一是建立局宣傳工作領導小組。由局分管負責人任組長，各科室、中隊、環衛處主要負責人為成員，領導小組定期召開宣傳工作例會，研究制訂宣傳工作計劃，部署工作、落實任務；二是組建局信息宣傳報道員隊伍，各科室、中隊、環衛處明確一名宣傳報道員，及時報送信息稿件，局每季度組織開展一次宣傳報道員業務培訓，不斷提高寫作業務技能和水平。endprint

5.2.2 建立新聞發言人制度

在出現突發事件時，一些不實消息在新聞媒體的推波助瀾下迅速在民眾間擴散，使得城管形象受損。專業的公關部門可以在第一時間采取措施，根據事件發展情況隨時舉行新聞發布會，通過新聞發言人向公眾和媒體公開信息。在最大限度上滿足公眾知情權的同時，將公眾的想法反饋給城管，在城管與公眾之間起到雙向溝通的橋梁作用。

5.2.3 加強宣傳工作的管理

在總局和各中隊建立公關和宣傳檔案，對宣傳資料及時分類登記，對宣傳活動及時記錄歸檔。各個基層中隊每月向總局公關部門及時報送對外宣傳統計表。每月在總局召開宣傳工作的交流會，反映基層宣傳情況，及時反饋意見，反思不足并商討對策。

5.2.4 投入并保障宣傳資金

宣傳活動的舉辦、宣傳品的制作，都需要穩定的資金來保障。總局要為公關部門及宣傳小組劃撥專門的資金，保障專款專用，記錄每一筆資金的去向防止貪污挪用。在資金投入時，要對宣傳方案反復討論，處理好成本效益關系，盡量使有限的資金發揮最大的宣傳作用。

5.3 豐富宣傳形式

5.3.1 拓寬宣傳地點

（1）進入社區宣傳。民眾在日常生活中與其所在的社區發生著最密切的聯系。城管單位可與社區、居委會、村委會等聯系協商，帶動周邊居民進行宣傳。第一，在社區中結合日常普法工作開展城管宣傳，使得民眾懂法遵法，知道哪些行為是違反城管管理規定的；第二，圍繞爭先創優開展宣傳，對各個社區的違章行為查處率進行排名，評選執法宣傳先進社區，對模范社區進行宣傳；第三，在社區中舉行專題活動集中宣傳，通過大型宣傳展板、現場咨詢解答、問卷調查等形式，在居民小區、廣場公園等地進行巡回宣傳；第四，利用街道的社會救助體系，對社區的失業人員、擺攤的小商小販進行職業培訓和救助，向他們宣傳有關政策。

（2）進入學校宣傳。在校學生容易接受教育也能夠再次影響家人。城管單位可以和所轄區域的學校進行合作，定期進入學校，針對各個年齡段學生的特點開展宣傳活動。在學校開展知識講座、知識競賽、趣味活動等形式起到教育宣傳的作用，激發學生對城管的認同。

（3）利用公交車宣傳。據了解，奉賢全境有七十多條公交線路，覆蓋到奉賢全境，每天每條線路的運營時間達十幾個小時，累計發出的公交車班次是十分可觀的。而公交車上的移動電視是一種廉價有效的宣傳媒介，乘客在乘坐公交車時注意力將會不自覺地被車上的移動電視吸引。如果在早晚高峰時間段，在公交車上的兩臺移動電視上播放城管的宣傳片、執法宣傳等，即使每輛車上只有10人看到，每天宣傳的人數也可以達到上萬人。

5.3.2 豐富宣傳用品

（1）制作宣傳印刷品。宣傳印刷品具有成本低廉、發放速度快的優點。城管可以在舉辦活動時向民眾印發宣傳頁、宣傳冊，在人流集中的地方張貼宣傳畫、宣傳展板。讓參與活動的人、路過的人都能看到，留下一些印象。

（2）創作宣傳歌曲及專題片。在學校、在社區、在公交車移動電視上、在當地電視臺上播放宣傳歌曲，用通俗的音樂宣傳城管，讓美妙的歌聲在人們間傳唱。播放專題片，加深民眾對城管的了解。

（3）制作宣傳用贈品。由于宣傳冊、宣傳畫等有缺乏實用性的缺點，民眾可能在不需要時隨手丟棄。城管單位如果定制一批實用性的小禮品，在上面印刷宣傳標語等，配合宣傳活動進行發放，將會取得較為理想的效果。例如定制印有城管卡通形象以及宣傳標語的鑰匙圈、臺歷、本子等成本較為低廉的小禮品，在社區宣傳、學校宣傳的時候發放給民眾。這樣一來可以塑造城管平易近人的形象，增強民眾對城管的好感度；二來民眾在使用這些小禮品的時候也會時刻看到上面城管的宣傳語，達到宣傳教育的目的。

5.3.3 優化宣傳工具

（1）利用電視電臺宣傳。電視電臺是較為普及和成熟的宣傳工具，尤其是對于不識字不會上網的老年人，電視電臺是獲取信息的主要渠道。調研發現奉賢城管利用電視電臺宣傳還不夠充分，節目的形式比較單一。城管單位可與當地電視臺建立合作關系，共同研究開發豐富的節目形式。定期播出“舉案說法”“記者視線”“法制熱線”一類的節目，通過生動的情景案例形式，與廣大觀眾聽眾交流宣傳，探討城管工作，解決熱點難點問題。

（2）利用報紙刊物宣傳。奉賢總局在《奉賢報》上開辟專欄，基層的柘林中隊也辦起了刊物。但是這些報紙刊物制作水平說不上精良，內容和外表都缺乏吸引力。對此，城管單位的公關部門要嚴格把控稿件的質量，投入資金，建立獎勵制度激勵基層踴躍投稿。優化已有的報紙刊物，面向社區學校擴大發行量。

（3）利用網絡宣傳。據調查，2016年中國的互聯網普及率已達到51.7%。利用好網絡資源進行宣傳活動，將會大大提高城管宣傳的覆蓋率和參與度。針對調研中發現的問題提出如下建議：第一，城管要在微信微博上及時更新動態。奉賢城管的微信微博更新速度低，很長一段時間才會發布一條信息，與最新的現實實際相脫離，在網民心中的可靠性由此降低。建議微信微博每日更新，內容涵蓋法制宣傳、最新通知、便民服務、新聞報道等；第二，通過“網上直播”等新方式吸引年輕網民，與網民進行互動，宣傳最新信息；第三，運用網絡平臺搭建溝通橋梁。網絡的傳播是雙向的，不僅是城管向民眾宣傳的渠道，也是民眾反饋參與的路徑。城管可以利用微信微博進行投票、留言等功能搜集民聲民意，讓政策和執法落到實處，塑造城管注重民生的形象；第四，利用網絡把控社會輿情。在論壇、微博、微信上開放評論，設置專人整理、回復網民的疑問和評論。對于突發事件及時在網上發布可靠的信息，清理危害社會的不當言論，把握社會輿論的整體走向。

5.4 注重宣傳客體引導

調研發現民眾缺少對城管工作的關心，即使面對城管主動的宣傳活動，在實際參與時也很被動。這可能是因為民眾認為城管與自己無關，或者之前固有的壞印象使得民眾習慣與城管保持距離。城管自身宣傳主體、宣傳策略的轉變如果在最后一環因為宣傳對象的自身問題而功虧一簣，是較為可惜的。城管在建設好第一步和第二步之后，也要建設好第三步，即加強對宣傳客體的引導，逐漸轉變民眾的態度。endprint

5.4.1 利用社會公眾人物引導民眾

城管單位可以嘗試與本身受人關注且正面形象突出的娛樂、體育明星合作，或者是與在當地小有名氣并有發言權的人大代表、政協委員或者勞模之類的人物合作，通過民眾對這類公眾人物本身的關注，誘導其關注城管。具體來說，可以讓公眾人物做形象代言人，在報紙刊物印發其肖像的宣傳標語，在電視上通過真人秀、訪談等形式展現城管的工作和風貌。針對城管微信微博關注數量少的問題，可以讓公眾人物轉發城管正面報道的微博并為其點贊，吸引網民的關注度。在城管開展與民眾的宣傳交流活動，諸如文藝晚會、開放日時，讓公眾人物參與其中，帶動整體的活動氛圍。

5.4.2 引導多方參與活動

城管單位可以積極組織各種活動，通過讓民眾參與活動了解城管，影響到他們對城管的認識，改變心中對城管的成見。例如，通過志愿者活動，讓大學生和社區中熱心城市管理的人員參與志愿者服務。在此可以借鑒北京城管的經驗，讓民眾多方參與城市管理服務體系。通過組建志愿者服務隊，開展城管執法宣傳，讓志愿者參加城管常規宣傳活動和專項執法宣傳活動，協助城管隊員宣傳城市管理法規；開展便民服務，在周末、節假日在全市重點地區、繁華商業地區、旅游景區設立活動點，讓志愿者在協助城管隊員宣傳城市管理法規的同時，為市民提供指路問尋等便民服務；開展日常巡查勸導，由志愿者組建社區勸導隊，對本居民區內乃至周邊地區進行巡查，及時發現并勸阻各種違法行為。這些城市管理志愿活動不僅使得民眾感受到了溫暖，也使得本身參加活動的志愿者切身體驗了城管的工作，改變了以往城管“高高在上”“暴力執法”的印象。

5.4.3 注重社會輿論引導

無論是在平時的執法工作中，還是在突發事件發生時，城管單位都要注重對社會輿論的引導。城管單位的公關部門要和當地的媒體保持聯絡，對于突發的時間，在調查清真相后在傳統媒體和網絡媒體及時澄清說明，對于網上不真實的不良評論，要有專人負責及時回復。在執法工作中，要因勢利導，借助媒體達到教育和影響他人的目的。如某市新聞媒體對城管執法部門申請法院強制執行的占道洗車、違法搭建和跨門展賣等行政處罰案件加處罰金報道后，執法隊員拿著這一“新聞”對拒不接受處罰的“老賴”進行宣傳教育后，違章者普遍認識到：原來不按時接受城管執法的處罰，法院還會強制執行，而且還要加處罰金。這一公正客觀的新聞報道既對違章者起到了震懾作用，又教育和警示了其他有類似行為的人，自覺糾正違章行為。

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