國際反貧困經驗對我國精準扶貧的啟示

姜云茂+覃志立

[摘要]減貧是世界各國面臨的共同難題。盡管經過數十年的努力，我國反貧困實踐成效顯著，但以政府為主導的扶貧政策長期主導著我國的扶貧實踐。這種依賴政府“輸血式”行動難以從根本上解決貧困問題，在減貧的同時也會累積返貧的風險。文章通過從國際脫貧的成功實踐中汲取經驗，有針對性地找準脫貧路徑，有力保障如期實現脫貧。

[關鍵詞]反貧困；國際經驗；啟示

[DOI]1013939/jcnkizgsc201729025

長期以來，減貧都是世界各國共同致力解決的重要目標。經過幾十年的反貧困實踐，在政府主導下我國已進入綜合反貧困階段。如何打通精準扶貧路徑，實現精準脫貧、精準到人，將成為“十三五”時期扶貧開發工作的戰略重點。新時期脫貧攻堅的艱巨性、復雜性和持續性，在一定程度上決定了脫貧應具備創新性、系統性和多樣性。因此，如何科學有效地切斷貧困的惡性循環鏈，從“輸血”扶貧向“造血”脫貧轉變，既是扶貧脫困的治本思路，也是按期完成脫貧攻堅目標和全面建成小康社會的關鍵所在。[1]盡管各國國情不盡相同，但一些國家在脫貧實踐方面的有益做法，對于我國打贏新時期脫貧攻堅戰意義重大。

1國際反貧困的有益經驗

他山之石，可以攻玉。一些國家在反貧困實踐方面具有較長歷史、較多經驗以及較多成功案例，雖然各國國情不同，但其豐富的減貧經驗和做法可以為我國提供有益借鑒。

11財政扶貧是打破貧困循環的第一推動力

貧困地區交通、水利等基礎設施大多落后，對資本缺乏吸引力，存在投資金額大、運營周期長、收益見效慢的特點，因此，世界上大多數國家都通過向窮人提供財政援助來支持貧困地區的公共設施建設。具體包括兩種方式：一種是直接支出方式，即對農業基礎設施建設項目進行直接補貼。據統計，英、法、德、日等國家對貧困地區公共服務和基礎設施的直接投入比例大多保持在30%～50%。另一種則是間接稅收支出，即政府出臺各項稅收優惠政策促進農業領域快速發展，努力提高農民消費和收入水平。以美國為例，其在個稅、財稅等方面對農業發展和農民增收都給予了特定稅收優惠，農民可享受的稅收減免額度最高可達48%。

12產業扶貧是激活貧困地區造血功能的關鍵環節

要想從根本上解決深度貧困問題、阻斷貧困代際傳遞，就必須實現從外部援助“輸血型”向自我發展“造血型”轉變，從而激活發展內生動力。[2]在研究解決貧困問題的難點時，如何更有效挖掘貧困地區的發展空間和激活需求潛力，這是其能否實現國際化、建立產業項目良性循環機制的關鍵。以泰國黎敦山區為例，盡管該地區交通不便，政府管制難度較大，但當地特定的地質環境決定了該地區比較適合種植罌粟，這導致山民大規模種植罌粟，影響到當地生態。基于對毒品危害的認識和改變山民落后面貌，泰國政府開展替代種植，通過種植松樹、咖啡、堅果等樹種和經濟作物，不僅建成上千平方千米的王室森林，而且生產出較高經濟價值的達昌咖啡和澳洲堅果。可見，選擇正確的產業發展，有利于改善欠發達地區的落后面貌。

13微金融扶貧是國際脫貧減貧的有益補充

自20世紀70年代以來，扶貧小額信貸業務以其靈活便捷的借款與還款方式在全球經濟金融格局中發展迅速。小額信貸起源于40多年前的孟加拉國農村銀行——格萊珉銀行，它是基于貧困群體的實際需求和還款能力進行的制度安排，能有效把控風險，確保較高的年度履約率。[3]此后，“格萊珉模式”被全球40多個國家復制，印度、越南、玻利維亞等國家立足本國發展實際，走出了一條獨具自身特色的精準扶貧之路。小額信貸業務貸款成本低，無附加額外條件，陽光高效、公開透明，已成為商業銀行金融支農的創新方式和必要補充。近些年，小額信貸正逐步從公益性扶貧階段過渡到商業化扶貧階段，如何更好地平衡福利性與商業化之間的關系值得深入研究。

14教育扶貧是重塑貧困地區的發展之魂

治窮先治愚，治愚興教育。從世界各國的經驗來看，教育是扶志、扶智、阻斷貧困代際傳遞的關鍵，能為解決貧困人口代際傳遞提供智力支持。[4]相關研究表明，由于人力資本約束的缺乏和對某一行的熟練程度的欠缺，很難獲得穩定收入的貧困家庭普遍存在。[5]只有增強人力資源投資，提升貧困地區人力資源水平，增強貧困地區自我發展能力，為貧困群眾提供更多就業崗位和發展機會，才能從根本上解決區域貧困問題。[6]其中，巴西成立的東北部教育基金和實施的“遠距離教學計劃”、阿根廷在全國范圍內實行的“獎學金計劃”、印度尼西亞提出的“家庭希望計劃”等，這些政策設計都確保了貧窮家庭的孩子都能得到資助并接受教育。[7]值得關注的是，學前、基礎教育和職業教育的投資在解決貧困問題上獲得回報較大，這也成為多數發展中國家教育扶貧的側重點。如何正確處理教育質量提升和人力資源投資間的關系，是往后教育扶貧之路需要延伸拓展的方向。

15旅游扶貧是發展中國家新興扶貧模式

“旅游扶貧”是英國國際發展局20世紀90年代末首次提出的，它倡導建設旅游項目，幫助貧困地區擺脫貧困。這一大膽構想得到政府、學術界、旅游組織等積極響應和支持，并迅速被亞非拉發展中國家所實踐。通過對國內旅游資源的拓展和整合，各國在旅游需求多樣化發展的基礎上，加大旅游資源的開發和創新力度，為當地貧困群體提供就業創業的機會。例如，贊比亞、納米比亞等國打造出“社區旅游”項目用于發展社區旅游，幫扶貧困人群加快脫貧步伐。與其他扶貧方式相比，旅游扶貧以各國獨有的民俗風情和自然風光的魅力，在強大的市場優勢、新興的產業活力、強勁的造血功能的帶動下，在扶貧開發中發揮著日益顯著的作用。

2國際反貧困經驗對我國創新扶貧攻堅機制的啟示

歷史實踐證明，世界各國在幫扶貧困人口脫貧致富方面所出臺的戰略方針和采取的政策舉措都取得了實質性的成效，這些寶貴的經驗值得我們借鑒和學習，歸納起來主要包括以下幾個方面。endprint

21精準脫貧要靶向治療，增強針對性和有效性

精準扶貧的標準不能一刀切，也不能千村一策，更不可急功近利，要下足“繡花”功夫。一是圍繞扶貧對象準不準，精準掌握致貧原因，嚴格按照扶貧標準為貧困戶建檔立卡，對癥下藥，制定發展及幫扶措施。二是圍繞脫貧“缺口”清不清，充分發揮駐村幫扶工作隊在農村幫扶中的先鋒作用，全面弄清貧困戶在基礎設施、生產發展、生活條件改善等方面的需求，實行缺啥補啥，細化工作推進方案。三是圍繞幫扶工作實不實，進一步完善駐村干部的幫扶機制，解決好駐村工作隊和幫扶責任人工作目標任務不明、逐時逐段工作計劃細化落地落實等問題。[8]四是圍繞資金使用準不準。對財政幫扶資金到村到戶情況、扶貧項目受益貧困戶情況認真開展核查，解決建檔立卡和項目安排“兩張皮”的問題。[9]五是圍繞脫貧成效真不真。解決好脫貧人口標識退出是否按照脫貧的程序進行，是否存在“被脫貧”的問題，及時掌握扶貧對象動態并做好建檔立卡扶貧對象調整工作。

22財政扶貧與微金融扶貧能彌補貧困地區基建“短板”

加大財政對農村公共服務體系的支持力度，一是要巧借財政杠桿筑巢引鳳，以各種方式投入大量財政資金先期加快完成貧困地區基礎設施建設，因地制宜解決貧困地區通水、通路、通電、通網絡等基礎問題，加大對農村危房的改造力度和人居環境的綜合治理，實現貧困地區基礎設施全覆蓋，全面完善公共服務體系，并建立配套激勵機制。這里以農田水利設施建設為例，財政可將其視為固定資產投資重點，加大對其直接投入力度，并發揮財政資金杠桿作用，調動貧困群眾參與農田水利建設的積極性。這既保障困難群眾能獲得一份穩定可觀的收入，又能有效提高財政資金使用效益。二是充分吸收借鑒國際通用的稅收支出方式，發揮財政幫扶資金的引領帶動作用。通過打造政策“一本通”，比如出臺稅前扣除、加速折舊、投資抵免等惠民政策，逐步拓寬稅收優惠面。同時，鼓勵和引導民間投資，強化社會資本的開發與利用，確保資金向貧困地區的基礎設施建設領域、民生領域傾斜，提高貧困群眾自覺參與扶貧的自覺性和積極性。三是借鑒國際小額信貸的成功實踐，積極開展農村小額貸款保險業務，逐步完善財政貼息政策，對小額保險的經營者給予免稅優惠，對農民保險給予直接補貼，通過多方式、多渠道籌集資金解決深度貧困問題，推進農村金融發展，助推扶貧小額貸款再上新臺階。

23產業扶貧能增強貧困地區“造血功能”

貧困地區一旦找到適合自身發展的產業，就能走出一條從“漫灌”到“滴灌”、從“輸血”到“造血”的脫貧致富之路。我國大部分貧困地區都有豐富的自然資源等待開發，只要遵循“因地制宜、因勢利導”的原則，并結合自身資源優勢，積極地引進和開發高效的產業項目，就能助推產業扶貧。例如，水資源豐富的地區適合發展水產養殖業，旅游資源豐富的地區適合發展旅游業。同時，利用產業發展趨勢，增強產業間的關聯性，創造獨特的產業鏈，為經濟增長注入新的動力和活力，力爭早日攻下貧困“山頭”，堅決打贏脫貧攻堅戰。

這里需要留意的是，在助推產業扶貧的過程中要正確處理好以下三個方面的問題，盡量避免一些非經濟性的潛在負面影響：一是統籌推進生態保護與產業扶貧開發，合理開發地方資源，保護改善生態環境，維護國家生態安全，依靠地區資源脫貧致富和可持續發展。二是產業扶貧要正確克服不同能力群體間收入差距的正常擴大，謹防急功近利、患得患失。三是產業扶貧不能簡單復制照搬照抄，要警惕低水平重復建設苗頭，因地制宜地讓優勢資源與精準扶貧“結親戚”，建立有需求、有增長潛力的產業結構模式，形成“1+1>2”的戰略效果。

24加大教育精準扶貧力度，重視人力資本的投資與積累

教育扶貧，是扶貧助困的治本之策。扶貧先扶智，脫貧要脫愚。因此，教育扶貧要拔出“窮根”。一方面，要啟動教育扶貧全覆蓋行動，精心實施教育精準扶貧工程，注重加大對貧困人口的人力資本投資，加大統籌城鄉基礎教育發展力度，關注貧困地區九年義務教育。[10]此外，健全農村貧困學生資助體系，保障農村貧困學生上得起大學，并給予返鄉創業的農村大學生一定的政策優惠，鼓勵他們回到生源地反哺家鄉建設。這不僅能將青年人的所學所思轉換為發展家鄉經濟的行動力量，幫助當地人脫貧致富，也能切斷貧困代際傳遞，建設美麗鄉村。另一方面，教育扶貧還應包括積極開展貧困地區勞動力再就業培訓、崗前培訓、創業培訓、就業轉移培訓等工作，使其通過后期的職業教育和技能培訓擺脫貧困，推動人力資本積累和人口素質提高，提升扶貧對象自我發展能力。

參考文獻：

[1]莫光輝，于澤堃深入推進精準扶貧的實踐方向[J].中國黨政干部論壇，2016（5）：66-69

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[4]張琦，史志樂我國教育扶貧政策創新及實踐研究[J].貴州社會科學，2017（4）：154-160

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[9]劉洪英對財政專項扶貧資金管理的思考[J].生產力研究，2013（6）：41-43

[10]王鵬統籌城鄉背景下成都市義務教育均衡發展研究[D].成都：西南財經大學，2014endprint