我國民宿行業發展面臨的法律問題及其解決設想

朱小芳

摘要：民宿行業成為近年來發展的一大熱門，但是針對于民宿行業發展的法律較之于民宿行業的發展態勢來說則顯得相對滯后。各地的民宿發展情況不一，因此，法律框架的搭建應當在各地的實際情況尚做出一些法律規范和行政執法上的改變，域外相關經驗和一些地方現行的法律規范實施情況或許能夠為行業的發展尋求突破。

關鍵詞：民宿法律政策構建

一、民宿行業的認知

近年來，民宿行業呈現井噴之勢的發展，特別是在某些旅游景點地區，形成了較為龐大的民宿發展群。那么，何為民宿呢？至今學界對此并沒有形成一個統一的概念，觀點不一，針對不同類型的民宿，有著不同的定義。海島民宿，也稱漁農家樂，指有一定數量的房間和床位，具備接待旅客住宿、飲食等功能，以家庭作坊式經營管理服務為主的家庭旅館。①所謂的民宿旅游企業是指企業充分運用自由的住宅空間結合當地人文、自然景觀、生態、環境資源和農林牧漁等生產活動，提供游客鄉野生活的住宿場所，使游客得以體驗當地的生活，與當地社區居民和環境形成互動關系。②臺灣省《民宿管理辦法》則定義民宿為：利用自用住宅空間房間，結合當地人文，自然景觀、生態、環境資源及農林生產活動，以家庭副業方式經營，提供旅客鄉野生活之住宿處所。雖然對于民宿的定義稍有偏差，但較為普遍認同的則是：利用自用住宅空閑房間，或者閑置的房屋，提供旅客生活之住宿處所。

民宿這一概念首創于英國，初期性質是屬于家庭式的招待。日本的民宿則偏向于農家樂的形式，經營方式大多屬于獨立個體經營。同時，從臺灣《民宿管理辦法》中對民宿的定義我們可知臺灣的民宿發展模式和日本也很近似。國內對于民宿的發展模式引進較晚，近些年隨著旅游業的發展和一些旅游景點的開發，民宿也應運而生。

民宿相較于酒店、旅館等標準型住宿行業來說，更為突出的特點是民宿主利用自身空閑的房屋，為游客提供住宿。其提供的人文情懷的意義遠大于一般的商業性質的旅館酒店服務。普遍意義上的民宿，在提供住宿的同時，更是作為民宿主副業式的一種服務模式。往往消費者所來到的住宿場所，就是民宿主日常的生活場所。因此，帶給消費者的不僅僅是住宿體驗，而且能夠直接和民宿主進行交流，產生主賓之感。雖然發展到后來，也有一些商業賓館或者青年旅店入駐，提供民宿概念的商業服務。但是，其在法律上的管制同樣沒有更改。

二、民宿發展行業中面臨的問題

（一）民宿行業經營主體的資質取得問題

確認民宿主的合法地位，最具有證明力的則為營業執照。但是，取得合法經營執照對于民宿主來說則是非常困難的趨利性。因為沒有對于專門的民宿行業頒發執照的標準，民宿從業者不知如何去辦理相應的執照。按照農家樂等與民宿相應的模式，首先需要取得相應的消防許可證，衛生許可證等，其次去辦理行業許可證，三證齊全之后再去辦理營業執照。而相應的行業與民宿實際上仍然存在諸多的差異，比如對于房間數量，消防設備硬件等設備配置不達標，而使得民宿主難以獲得合法的經營地位。

而現實情況是，在民宿興起之時，基于市場的趨利性質，會有諸多趨同性的產品一同投入，從而形成產業發展的雛形。但是，初級民宿產生的成本極低，往往只需要有幾間閑置的房屋，就可以在簡單的裝修之后，被用來作為民宿。鄉村地區民宿發展較為明確的是其用作民宿的房間具有宅基地的產權保證，同時，鄉村各家各戶基本屬于獨門獨院型，因此不太涉及到民宿主相鄰關系等問題。而城市民宿在此基礎上，還存在的一種情況是民宿主本身就是作為二房東，對于租賃的房屋只享有使用權，其在違背與房東的租賃契約的基礎上進行短期租賃獲利。其次，即便是擁有房屋產權或者是得到房屋產權人的同意進行民宿經營行為，同時還應考慮到居住型房屋不得用于商業使用以及對于周邊房屋產權人的相鄰關系的妨害。一方面，沒有明確的理發規范來對此進行管理，另一方面，從業者沒有追求相關資質的自我需求和外在魄力，使得現今民宿發展魚龍混雜。

（二）民宿基礎設施較差

除去一些本身定位為高端精品民宿不作考慮（此類民宿其本身就是高端酒店的從業者，期各項法律規范歸屬于高檔酒店的相關規定），鑒于民宿從業的簡單便捷性，難免會產生民宿基礎設施較差的情形。同時，相當一部分民宿主以個人或者家庭為單位，又因為民宿市場的客觀利潤，往往壓縮均攤到個人住客的設備條件來實現可住人數的最大化，以此增加收入。

（三）安全防護措施不到位

就一般的旅館，酒店、農家樂等的提供住宿的行業來說，其都必須要符合一定的行業標準。針對于進行住宿的場所，建筑物本身要符合相應的建筑標準，包括每間房屋的格局，配備的軟硬件設施，房屋的最小面積等要求。消防安全設施要達標涉及到各樓層應當所設置的防火硬件設施，包括對于消防栓，滅火器的數量等都有一定量的要求。衛生安全則是指經營者提供的環境衛生、飲食衛生、從業者衛生資格證明等要求。但是對于相應的民宿行業來說，一方面，小型經營的民宿注提供的房屋要么是屬于自家住宿的場所，要么房間數量較少，相應而言都比較難以達到相應的消防安全標準。同時，民宿本身不同于旅館業，其民宿主投入和產出也要符合一定的比例，加上本身經營規模較小，卻被要求投入到旅館行業統一要求的相應標準，難免使得民宿主缺乏投入的積極性。

（四）職能管理不明確，相關法律法規缺位

針對于民宿的管理，目前我國民宿還沒有一個相對明確的主要管理部門。相比較于臺灣地區由中央政府交通局的加持，大陸地區的民宿發展則顯得較為混亂。要么多個部門之間權責不清，交叉管理，導致效率低下；要么無人管理，任其自生自滅，形成法律的空白地帶。在法律法規方面，雖然中央政府相應文件中，表明對民宿行業的支持，各地也出現了一些相應的標準性文件，但是并沒有形成一個系統的管理，不能對整個產業形成有效的監管。③從目前的現狀來看，各地相繼出臺了一些相關的政策或者是規章性文件，但是文件并沒有針對民宿的行業特征，通常都是將民宿和農家樂等經營模式混合在一起管理，從全國范圍內的大格局來看雖然各個地方都非常重視民宿監管立法問題，但缺少統一的適用于各個地方的民宿法律法規，影響我國旅游產業健康發展。④endprint

（五）違法經營的懲罰機制缺失

在目前狀況下，民宿發展得較好的地區已經先后出臺了各種地方法規、質量標準對民宿經營活動進行規制。但比較遺憾的是，由于各地監管主體、監管內容都出現了或多或少的缺漏，在對民宿違法經營的懲罰方面都顯得極為蒼白無力。⑤就民宿的管理上，因為目前各地的標準不一，而針對于民宿本身的設立標準等有沒有形成較為完備的同意指導性文件，相關執法部門的執法成本大幅增加，加之關于民宿行業，行政管理單位之間職權難以界定，針對于民宿行業的違法亂紀現象的管理更是增添障礙。

三、域外民宿發展的經驗

針對于域外民宿發展的狀況，以英國、法國、日本和臺灣地區的民宿發展作為比較樣本。在相關法令上，英國、法國的標準較為一致，都是在消防法，建筑基準法等方面對民宿構建進行規定。日本則將民宿納入旅館業法的范疇之內，同時在消防法、建筑基準法等法律上也對民宿經營有所要求。臺灣則是有專門的民宿管理法規，但是在民宿的設立上同時應當符合土地法、消防法和建筑法等方面的要求。

在民宿主管機關方面，都設立有專門的政府機構負責管理。英國和法國主要的主管單位為政府觀光局，日本為地方政府相應的部門，臺灣為中央政府交通部為主導的政府部門。在民間團體協助上，英國主要為各郡地方政府民宿推廣協會，法國為Gites de france法國民宿聯盟，日本為相應的財團法人。臺灣也則有專門設立的民宿協會。在規定的民宿經營管理上和消防設施標準上，都有相應的基本安全和消防要求的限制，具體的細化標準則需要依據各國或者國內地區相應的建筑或者消防安全要求的標準。例如英國設定容客量在7人以上者應當設立相應的滅火設備，臺灣《民宿管理條例》就依據民宿客房的面積，房間數量等情況，規定相應樓層應當配備的滅火器等消防設備。⑥

由以上域外法相關規定可知，歐美和日本臺灣地區在民宿管理上形成了一套相對齊全的法律法規，形成了一套自我運營的體系，從而為民宿的發展保駕護航。在經過漫長的民宿發展探索過程中，最終用法律法規的框架將其進行穩固。一方面，顯示出其對于非標準住宿行業的重視，為相應民宿主進行創收方面的努力，另一方面減少民宿發展的不正規局面，維護良好秩序，同時更能保障消費者的合法權益，提升民宿服務品質。

四、我國的法律現狀

針對于民宿行業的發展，中央政府所持的態度較為積極。中央級別的文件內容大多持方向性的鼓勵態度。例如國務院辦公廳2015年《國務院辦公廳關于推進線上線下互動加快商貿流通創新發展轉型升級的意見》文件，提出將民宿發展納入到互聯網共享經濟理念系統內；《農業部關于積極開發農業多種功能大力促進休閑農業發展的通知》（農加發（2015）5號），《農業部關于大力發展休閑農業的指導意見》（農加發〔2016〕3號）提出在大力發展農村經濟的方向上，將特色民宿納入到農村經濟重點發展的框架中。然而，在具體的行業發展規劃中，中央政策只能起到指導性的作用，提供方向性的指示。而針對于各地民宿發展行業所依托的資源和競爭優勢的不同，此時，地方政府的實際執行方案則更加具有操作空間，也更加吻合行業發展的需求。

隨著民宿行業的發展，各地方政府有關民宿行業發展的法規和政策也都相繼出臺。而在地方性的執行方案上，以浙江省為例，其出臺了《浙江省民宿（農家樂）治安消防管理暫行規定》、《浙江省民宿（農家樂）治安消防管理暫行規定》等法律文件。上海市浦東新區人民政府2016年8月25日頒布施行的《浦東新區促進特色民宿業發展的意見（試行）》中，是目前較為完整的文件。

地方性文件的特征在于：對于構建民宿經營的監管方面，沒有過多的涉及，關于民宿主的合法地位，要么給予較高的其他行業的普遍標準，要么則是禁入的空間，又或者將民宿等同于農家樂，很多問題尚未提及。例如就家庭房屋開發成民宿，則涉及到房屋使用居改商的問題，直接觸及相應的法律。同時，制定良多的服務指標，將民宿的管理直接并入到農家樂，鄉村旅游管理的范疇內，但并沒有形成專門針對民宿的標準。因此，民宿的合法地位在大多數地區仍舊沒有得到解決。

五、完善民宿發展法律監管機制的構建

在民宿行業發展的過程中，如何破除發展中的障礙，將法律風險降到最底的層面，從法律構建的層面上主要可以從以下幾個方面入手：

（一）完善民宿監管的地方立法和政策構建

因為民宿各地發展所依托的資源和發展規模、市場因素等影響，全國性統一的具有可實施的法律文件似乎不是一條解決問題的路徑。相反，地方立法將成為民宿立法體系中重中之重。而在地方立法中，應當充分考慮到民宿行業發展的困境，通過合理的方式和實際情況，制定符合民宿行業發展市場標準的規范性文件。通過法律文件的頒布，樹立民宿行業發展的依據，解決民宿主法律上的地位確認難題，將其納入到正常的市場參與者體系之中。當然，因為民宿內部有可以分成不同的發展模式，針對于規模較大的民宿，因其經營者具有較為強大的經濟實力，相應的標準和要求也應當更加嚴格。而針對于家庭型的民宿，則必須放寬準入標準。值得欣慰的是，在2017年2月份住房城鄉建設部、公安部、國家旅游局聯合印發的《農家樂（民宿）建筑防火導則（試行）》在農家樂（民宿）的防火標準上作了較為細致的普遍要求，并在此基礎上給予各地根據其實際情況發展的權限。但是，其不足之處在于如果從民宿行業的角度去分析，就會發現該文件只是針對鄉村民宿而并沒有考慮到廣大城市地區民宿行業也具有同樣的需求。

（二）加強監管部門的權責機制構建

民宿立法環節落實成功后，則應當根據相應的程序性規定，落實政府各部門對于民宿監管的方向，并通過可落實的地方性法規和下級政府根據相應地方性法規指定的辦法，加強對于民宿準入環節、民宿經營環節的管理。例如針對民宿的建筑物安全要求，消防安全要求的強制定期查檢，對于民宿發展從業人員進行定期走訪。同時，政府監管部門根據地區民宿發展的規模，設立專門的機構來針對民宿管理中的糾紛，投訴和其他可能出現的問題，進行對策的解決。endprint

（三）加強民間組織參與民宿行業管理

法國和臺灣等地的民宿發展，其民宿行業聯盟發揮著不可或缺的作用。法國的民宿聯盟有監督民宿經營質量的職能，也兼具為經營者提供各項輔導與咨詢的服務職能。如法國度假宿所聯盟（Gites De France），能夠為其成員提供經營輔導和咨詢服務，兼具檢驗住宿條件與質量的職責⑦ 。臺灣地區早期發展時并沒有相應的法律介入，只是依靠行業協會自身的監管。我國大陸地區民宿發展遠沒有法國、臺灣等國家和地區成熟，行業協會發展空間很大，并且在新行業不斷發展的今天，民間自治的機構相較于法律能更快地找到行業發展的問題，并維護行業的健康運營。同時，行業協會的成立，就行業的發展推廣和自身行業的規范度和信息交流等方面，都發揮著不可替代的作用。

（四）實施嚴格的懲處機制

針對于有法不遵的亂象，不僅要在立法和規章政策上進行解決，同時，對于違法存在的無序經營，也應當加以嚴厲的懲處措施。為各民宿主設立誠信清單，針對于無照經營、涉及公安、衛生、服務等方面不規范不規范事件，一旦發現就按照相應的規定進行處罰。同時，建立專門的政府投訴部門，快速清晰地接收相關信息的處理。針對懲處落實的程度，對于民宿主進一步的經營活動加以監管。臺灣《發展觀光條例》中對民宿主相關行為作出較為嚴格的處置，如果民宿屢教未改，以觀光局可以以主管單位的身份進行進一步的處罰，或者是直接以行政手段剝奪該民宿的登記證，將其排除出民宿行業。⑧

政府應當加強民宿管理，針對于民宿的建立設置一定的市場標準，使民宿主體符合這樣的標準。為了避免劣幣驅逐良幣的局面，形成民宿市場的穩定和良好發展，對于現存的所謂民宿的不合法現象，更是應該強制整改或者拆除。

注釋：

①劉立億，東極島民宿業發展研究《農村經濟與科技》2016年13期，第83頁。

②周曉梅，民宿旅游業興起的營銷因素分析《商界導刊》，2016年第6期。

③參見李亮，《國內鄉村民宿發展存在的問題與對策》，載于《科技視界》，

④孫新見，柯冬英，《我國民宿產業的發展及其法律規制問題研究》，載于《中國領導科學》2012年12月，第44頁。

⑤戴麗霞，《海南鄉村旅游民宿發展的法律監管問題研究》，2016年底6期，47頁。

⑥參見張良漢、高崇倫、林香君、林契文：《臺灣業者與游客對民宿法規認同之研究》載于《生物與休閑事業研究》2006年，第4卷，第1期，78-80頁。

⑦戴麗霞，《海南鄉村旅游民宿發展的法律監管問題研究》，2016年底6期，47頁。

⑧參見周瓊、曾玉榮，《臺灣民宿發展分析及其啟示》，載于《中國鄉鎮企業》2013年第9期，第67頁。endprint