新形勢下政府信息公開制度完善之構想

彭擁兵 瞿一琦

時間跨入21世紀，信息作為一種戰略資源已經越來越得到人們的重視。作為政府，總是掌握著全社會大多數的有價值信息。如果政府拒不公開相關信息，將會嚴重阻礙到經濟和社會的良好發展。本文重在剖析政府信息公開制度在本國實踐中有的不足，并在借鑒其他國家成熟立法和良好實踐經驗的基礎上，結合我國實際國情提出如何完善我國的政府信息公開制度。

一、我國政府信息公開制度的定義、范圍及存在的不足

（一）我國政府信息公開制度的定義、范圍

我國于2008年5月1日正式施行《條例》，其中第二條明文規定：“政府信息，是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！痹诜缮希畔⒐_是指國家行政機關和法律、法規以及規章授權和委托的組織，在行使國家行政管理職權的過程中，通過法定形式和程序，主動將政府信息向社會公眾或依申請而向特定的個人或組織公開的制度。

《條例》第九條規定了應當主動公開的政府信息；第十條是規定縣級以上各級人民政府及其部門在各自職責范圍內確定主動公開的政府信息的具體內容；第十一條規定了設區的市級人民政府、縣級人民政府及其部門重點公開的政府信息內容；第十二條規定鄉（鎮）人民政府在其職責范圍內確定主動公開的政府信息的具體內容，并重點公開的政府信息內容；而《條例》第十三條是以概括的方法規定了其他未被納入范圍的政府信息。

（二）我國政府信息公開制度存在的不足

公民、法人或其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯了其的合法權益，可以通過行政復議或行政訴訟來維護自己的利益?！稐l例》的施行標志著我國初步建立了政府信息公開制度，但是縱觀《條例》的全部法條，發現許多規定依舊是停留在比較籠統而又簡單的層面：例如第二十二條、第二十三條、第三十三條，在對起訴人的資格、舉證問題、起訴程序、賠償程序方面的規定都沒有進行細化?？梢詮纳厦娴姆l中看到，正因為我國政府信息公開制度存在不具體詳實、不成熟完善等缺陷，導致實際工作中具有很大自由裁量權的行政機關更容易侵害公民權利。目前我國政府信息公開制度在實踐中存在的主要問題，具體來說有以下幾個方面：

1.法律層次低，缺乏充分的法律依據。眾所周知無論什么權利，背后都離不開強大的法律作為后盾。公民的知情權本身是一個憲法性權利，它涉及到的是政府和公民權利的彼此對立與抗衡。目前我國憲法中沒有明確規定知情權，因此公民的知情權主要散見于其它的一些法律條文中。到目前為止，我國政府信息公開制度最重要的實體法就是《條例》，它是由我國最高行政機關——國務院頒布的行政法規。

就法律位階而言，《條例》屬于位于法律之下、法律層次較低的行政法規，因此不足以對抗屬于上位法的法律。公民在實際運用《條例》維護自己權利的時候，往往會因為上位法與《條例》的沖突，感到“有心無力”。

《中華人民共和國保守國家秘密法》（簡稱《保密法》）和《中華人民共和國檔案法》（簡稱《檔案法》），是由國家最高權力機關——全國人大制定并頒行的法律。它們不僅是《條例》的上位法，更和《條例》聯系緊密。這兩部上位法涉及到政府信息都是以“不公開為原則，公開為例外”。但是作為下位法的《條例》奉行的卻是“以公開為原則，不公開為例外”。依照《中華人民共和國立法法》的有關規定，“法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章?！碑斚挛环ǖ挠嘘P規定與上位法相抵觸時，應該以上位法為準。因此在實踐中，如果發生下位法的《條例》的相關規定與上位法的《保密法》或者是《檔案法》互相沖突時，往往要優先適用上位法的《保密法》或者《檔案法》。這就使得“不公開政府信息”成為政府經常的處理結果。

有學者說：“國家通過《政府信息公開條例》一手給公眾知情權，又可能用另一只手不斷的收縮公眾知情權的范圍。所以，我們還必須通過立法，以解決上述可能發生的問題。因此，提高政府信息公開的法律層次，使其上升到法律層面，才能夠更好的發揮其保護公民知情權的目的。

2.無專門的信息公開負責機關。一方面，我國到目前為止尚未設立任何專門的信息公開負責機關，這就使得在信息公開案件發生時，行政機關多數由于涉及到內部利益，拒絕或者不予答復公民的申請。另一方面，公民在行政機關相互推諉導致自己權利受到侵害時，卻不知道到底由誰專門負責解決此事。因為《條例》采取的是籠統概括信息公開的范圍、實施過程及救濟制度，使得行政機關擁有很大的自由裁量權，此外沒有一個專門負責政府信息公開的機關，這就使得政府信息公開的情況變得更加無秩序性。

3.現有國家賠償機制中對于政府信息公開的救濟處于尷尬境地。國家賠償制度也被稱為國家侵權損害賠償，是指國家對行使公共權力所造成的損害后果承擔賠償責任。1994年5月12日，第八屆全國人大通過《中華人民共和國國家賠償法》（簡稱《國家賠償法》）。該法第二條明確規定：“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利?！?/p>

首先，《國家賠償法》第三條、第四條以列舉的方式規定了行政賠償的范圍。從中可以看出我國目前國家賠償制度的范圍主要是包括行政機關侵害公民財產權以及部分人身權（生命健康權和人身自由權）；而侵犯知情權、隱私權、商業秘密權等合法權益并未列入法定賠償范圍。因為政府信息公開屬于知情權的范疇，所以當行政機關在信息公開領域內不作為或者濫作為致使公民的知情權、隱私權、商業秘密權等合法權益受到侵犯時，《國家賠償法》就不能進行有效的救濟了。換句話說，《國家賠償法》就是“無用武之地”。其次，公民在政府信息公開案件中若想最后獲得實際的賠償，就必須要有人身權或者財產權上的損失。然而，很多信息公開案件在實際情況下是不會達到這么嚴重的結果。《國家賠償法》規定的是原則上最后造成的直接損失才能夠獲得國家的賠償，這就意味著間接損失和預期利益等損失被拒絕在門外。在實踐中，公民的間接損失和預期利益往往比直接損失重得多，但是這一部分的損失政府卻是不賠償的。

從以上事實可以看出，目前我國公民從國家賠償制度中順利拿到賠償款、彌補自己損失的制度，在操作上存在著很大的缺陷。這大大影響了公民實施政府信息公開救濟的信心和熱情，從長遠角度看勢必影響到我國政府信息公開制度的健康發展。

二、國外政府信息公開制度的借鑒

（一）美國政府信息公開制度

眾所周知美國是世界上較早開始政務公開的國家。早在美國建立之初，那些富有遠見的政治家們就看到了政府信息公開對于民主建設的重要性。正如美國前總統約翰遜所說，“在國家安全許可的范圍內，人民能夠得到全部信息時，民主政治才能最好地運行”。

美國能夠在世界上占據霸主地位，與其政府信息公開的高度透明、自由流動有著必然的內在聯系。美國從20世紀下半葉開始，陸續頒布一系列政府信息公開的法律。美國政府信息公開的制度是由《信息自由法》、《隱私權法》和《陽光下的政府》構成。美國的政府信息公開制度注重保護公民個人隱私；遵循便利當事人的原則；程序上合理清晰；行政救濟與司法救濟銜接良好。這些優點都對我國政府信息公開制度的完善有借鑒意義，值得我們學習。

1.《信息自由法》中的制度。第一，信息自由法訴訟。訴訟原告資格十分廣泛，只要個人向行政機關要求提供相關政府信息遭拒就可以提起訴訟。在信息自由法訴訟案件中，行政機關作為被告負有舉證責任；法院審查被告拒絕公開的證明，不適用實質證據審查標準，而適用重新審查證據標準；法官認為有必要，可以不公開審查。案件大多情節簡單，很少涉及事實問題；在原告勝訴的情況下，法院會判決政府承擔訴訟費用與律師費。第二，國會監督權。每年行政機關和司法部長都要向國會提交一份執行信息自由法情況的報告。國會通過審查報告，來判斷執行情況，制止違法和不正當的拒絕行為。第三，反信息自由訴訟。反情報訴訟是為了保護秘密情報而存在的制度。這些秘密情報大多涉及商業秘密，具有巨大的經濟利益，如果任由公民查閱將會造成巨大的損失。因此，向政府機關提供信息的本人有請求禁止行政機關向第三人提供本人信息的權利。

2.《陽光下的政府法》中的制度。《陽光下的政府法》只適用于委員會制行政機關，不同于《信息自由法》適用于全部政府信息。個人或者組織如果認為委員會制行政機關違反該法相關規定時，可以提起兩種訴訟：第一，行政法規審查訴訟。是指不服委員會制行政機關為執行本法制定的行政法規，認為該行政法規存在問題，特向法院提起訴訟請求審查合理性的制度。第二，具體行政行為審查訴訟。是指請求法院審查委員會制行政機關的某一個具體行政行為是否違反《陽光下的政府法》的相關規定。

3.《隱私權法》中的制度。公民對行政機關執行該法的行為不服時，可以提起兩種訴訟：第一，向行政機關提起民事訴訟，請求法院審查行政機關的決定。第二，對違反法律的官員和個人，進行刑事制裁。

（二）日本信息公開審查會咨詢制度

日本與我國同屬于大陸法系，它的優秀制度對于我國法制建設有著很好的借鑒作用。日本的政府信息公開制度的方式有三種：行政復議、行政訴訟以及信息公開審查會咨詢制度。行政復議被稱為“行政不服申訴”，向接受信息公開申請的行政機關提出復議申請叫做“異議申訴”，向接受信息公開申請的上級機關提出復議申請叫做“審查請求”。行政復議雖然程序簡便、成本較低，但是因為它的一些固有弊端導致公正性有時難以保證。因此，日本在政府信息公開領域中做出了成功嘗試——信息公開審查會咨詢制度。

日本信息公開審查會本質上只是一個信息咨詢機構，它做出的決定性質上屬于咨詢意見，因此對政府沒有強大的約束力；但是它在日本很受推崇，在推進政府信息公開上做出了巨大的貢獻，值得我們國家學習和借鑒。

（三）英國獨立信息專員救濟制度與信息公開裁決所制度

一直以來，英國都是一個擁有濃厚保密傳統的國家。對于它而言，其“信息公開法發展的過程實際上是改造保密文化的過程?！庇鴮儆谟⒚婪ㄏ祰遥湔畔⒐_相關制度主要在2000年11月30日通過的《信息公開法》中?！缎畔⒐_法》嚴格確定了信息公開的范圍，規定了政府信息除了例外的信息都是應該公開的。這種明確列舉出例外的情況，使信息是否公開的界限一目了然，有利于更快更好的為申請人提供救濟、保護的權利。

英國政府信息公開制度的一個特色就在于存在許多信息裁判所。信息裁決所來源于傳統的行政裁決所，是獨立于行政系統之外的準司法性裁判機構。根據《信息公開法》的規定，信息裁決所可以上訴的案件種類有兩種：第一，對信息專員通知書的異議；第二，針對國家安全證明的上訴。

英國政府信息公開制度的另一個特色就在于它的信息專員制度。《信息公開法》第五十條：“如果信息公開的申請人對有關機構就信息申請的處理有異議，可以直接向信息專員提出申請，請求信息專員進行裁決?！痹摋l規定了英國的信息專員制度。信息專員之所以具有獨立性，第一是只有英國女王可以要求替換他們；第二是可以依據議會兩院的建議對信息專員進行免職。行政機關做出對信息公開申請的處理結果讓公民不服時，公民可以直接向信息專員申請審查該處理是否符合《信息公開法》的相關規定。信息專員制度最大的優勢就在于它能夠使糾紛最大程度在行政系統內部解決，避免因進入司法程序而造成申請人漫長的等待申訴期間和司法資源浪費。

英國的信息裁決所獨立于行政機關，能夠公平處理信息公開案件；信息專員制度的高效性、專業性、獨立性，都適應了當今社會要求快節奏生活，值得我國學習借鑒。

三、完善我國政府信息公開制度的重要意義

（一）理論層面

知情權歷來被視為憲法性權利，它的實現程度取決于政府信息公開的程度。1949年的聯邦德國基本法是世界上最早確立知情權的法律，此后世界各國相繼確立了許多法律、法規和司法實踐來保護公民的知情權。我國通過憲法修正案正式將“尊重與保障人權”寫入憲法，從憲法層面上肯定我國公民享有知情權等基本權利。政府信息公開制度的完善在理論層面上有著重要的意義：

1.實現人民主權原則的具體體現。如何拿起法律的武器維護自己的權利是每位公民最關心的問題，而政府信息公開制度正是為公民解決后顧之憂的強大武器。有了政府信息公開制度的支持，公民才能夠理直氣壯、毫無后顧之憂去捍衛自己的知情權。

2.有助于豐富我國行政法領域的內容。行政機關與公民的對抗，往往是力量強大的行政機關占上風，而政府信息公開制度將為權力機關與司法機關在日后處理此類事件時提供一個更好的解決途徑。

（二）實踐層面

政府信息公開制度的完善不僅在理論層面上具有重要的意義，在實踐層面上的意義也是清晰可見的：

1.提高政府信息公開制度的保護力度有利于我國法治進程。一國政府如果連信息都不向公民公開，那必定是缺乏人民監督的政府。政府缺乏有效的監督，必將滋生腐敗。只有公開透明的政府才能夠贏得人民的信任，才能夠使國家得到長治久安。

2.政府信息公開制度的完善能夠提高公民積極參與政治活動的積極性。維護公民知情權是政府信息公開制度存在的現實意義。公民能夠放心地以主人翁的姿態參與到建設社會主義浪潮的前提就是能夠對事件的前因后果知根知底。

3.政府信息公開救濟制度的完善可以切實保護公民隱私權、商業秘密權，使其免受行政機關侵犯。救濟制度規定了當公民權利受到行政機關侵犯時候，如何補救的措施。

4.政府信息公開制度的完善是維護社會穩定的重要因素。當今社會正處于轉型時期，利益多元化的結果導致各種矛盾叢生。政府發布信息的渠道成為公民了解自己周邊環境的首要選擇。當發生突發事件時，要求政府必須采取公開透明、認真負責的態度，全面、真實、及時發布各種信息，消除公眾恐慌、安撫群眾情緒。只有采取政府信息公開才能預防與處置突發狀況；減少事故發生的幾率；維護社會的穩定。

四、對完善我國政府信息公開制度的構想

通過上文對我國政府信息公開制度的分析和與國外政府信息公開制度的對比，可以看出我國政府信息公開還有很多問題亟待解決。針對這些問題，我們應該對癥下藥。因此，要從幾個方面來完善政府信息公開制度：

（一）在憲法中明確公民知情權的地位

眾所周知知情權屬于憲法性權利，是一項基本人權，當今社會越來越多的國家陸續在憲法中明確了它的地位。我國2004年以憲法修正案形式將“尊重和保障人權”寫入憲法，但是到目前為止還沒有明確在憲法中建立“知情權”的概念。憲法的知情權概念對于一國建立并完善政府信息公開有著重要的意義。只有在憲法上確認知情權的地位，才能使公民有據可依；才能推動我國法治國家和服務型政府建設。完善政府信息公開制度的基礎就是必須要在憲法中明確公民知情權的地位，因此以憲法修正案形式將知情權納入到公民的基本權利范圍里是很有必要的。

（二）制定《政府信息公開法》

法律層次的高低決定法律效力的大小。首先，我國目前政府信息公開立法中最高的是由國務院頒布的行政法規——《條例》，其只對行政機關及其下屬部門有效。其次，《條例》對于政府信息公開與否的界限不明，易受到作為上位法的《保密法》和《檔案法》的約束?？v觀世界各國的政府信息公開立法多是由國家最高權利機關制定，不僅具有適用的廣泛性，還有法律的高效性。所以應盡早出臺處于法律層次的《政府信息公開法》。

（三）建立專門的信息公開委員會審查制度

從上文可以看出，設立專門負責政府信息公開的機關，不僅可以克服傳統行政復議的弊端，還可以更好地維護當事人的權利。獨立的信息公開委員會不僅可以提出專業、公平公正的咨詢建議，還可以平衡行政機關內部的利益沖突。因此，筆者認為，可以參考設立信息公開審查委員會的日本，在我國縣級以上政府成立一個獨立于政府的咨詢機構——信息公開審查委員會，并由法律賦予它權利和地位。信息公開審查委員會有權要求行政機關解釋不公開的理由；有權做出決定。當事人不服信息公開審查委員會的決定時，可以就原行政行為提起行政復議或行政訴訟。

（四）完善國家賠償關于政府信息公開救濟的有關規定

救濟制度的最終目的是通過國家賠償體現出來的。只有讓公民無后顧之憂，才能使公民積極投身到政府信息公開的潮流中。放眼國外政府信息公開發達的國家都有一套完善的國家賠償制度，而我國目前關于政府信息公開方面的國家賠償并不完善。對于政府信息公開的國家賠償，應該從賠償原則、構成要件、賠償范圍來完善。首先，應該降低政府信息公開訴訟國家賠償的門檻，讓相對人能夠獲得補償；其次，減少原告的舉證責任，進行舉證責任倒置，降低原告的證明難度；最后擴大政府信息公開國家賠償范圍，讓精神損失等間接損失也能夠獲得補償。