中國海警刑事執法的困境及建議

張念宏

當前，中國東海及南海海洋權益面臨日益嚴峻的挑戰，頻繁遭受周邊國家漁民越界非法捕撈，海上走私行為猖獗，對中國海警的執法能力和水平提出挑戰。中國海警刑事執法面臨一定困境，難以有效發揮其應有的職能。

一、當前中國海警刑事執法困境

海警海上偵查權屬于刑事司法權范疇，海警海上執法兼具行政執法和刑事司法職能。本文用“刑事執法”的表述主要便于海上環境執法的刑事偵查權的陳述目的而使用。

根據“三定方案”的頂層設置，組建中國海警的目的為加強海上執法力量，避免“九龍鬧海”、防止互不協調、重復檢查、執法力量分散和避免出現執法推諉等局面。國務院在改革中整合了現有國家海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察等4支隊伍。“三定方案”頂層設置中，除了賦予中國海警海上行政執法權限外，還有賦予中國海警海洋環境、海上捕撈、海上緝私等刑事執法權。

（一）海警執法缺少法律依據

當前，中國海警海上執法的主要依據為《人民警察法》、《公安機關海上執法工作規定》等法律和部門規章，與當前海上執法的復雜性明顯不足。從《公安機關海上執法工作規定》第三條規定來看，公安邊防海警辦理海上治安案件和刑事案件，行使公安機關的職權。可見，公安邊防海警或武警海上邊防大隊，在當前仍在行使原有的職權即刑事案件的偵查權。

而中國海警局作為新成立的執法機關完全不同于上述原四支分別獨立的執法機關。《刑事訴訟法》第82條規定分析，公安機關和人民檢察院等具有偵查權的刑事執法機關，并不包括新組建的中國海警。根據《立法法》第八條規定，限制人身自由的強制措施只能由法律明確規定。在中國現行有效的法律中，并沒有明確授權新組建的中國海警擁有限制人身自由的執法權限。中國海警作為一支新組建的海上執法力量，繼續行使辦理海上刑事案件的相關權力亦缺少法律依據。

（二）執法標識尚未統一

筆者通過最近一年來的報道發現，中國海警隊伍執法過程中，尚未實現執法標識的統一。如《中國海洋報》2016年5月27日報道《擊浪南海一群龍——記廣東省漁政總隊直屬二支隊“中國海警3112”船集體》，無論標題還是該文內容都說明在改革過程中，將海警改為漁政總隊領導。又如，中國國家海洋局網《中國海監B-7115飛機在執行任務中失事》報道，2016年6月7日，國家海洋局東海分局中國海監B-7115飛機在執行年度浙江海域使用、海洋環境和海島保護例行巡航執法飛行任務返航途中，與地面失聯。可見，中國海警整合中，國土資源部所屬的中國海監海上執法中仍為原海監編制編號等標識，并未實現中國海警執法標識的統一。

據了解，當前中國海警包括刑事執法在內的執法隊伍僅執法船的涂裝進行統一，而各支執法隊伍甚至著原執法制服開展執法，同時，沿海11個省市亦設有當地管理的漁業及海洋部門且目前仍在承擔執法工作。從海警隊伍整合進程來看，至今歷經三年，無論海警隊伍配置、機構編制設定、執法保障系統等進展較為緩慢，亦違背如“三定方案”設定時預期的建立一支強有力的海上執法隊伍的初衷。

（三）原所涉合并執法機關仍分頭執法

從當前海上執法現狀而言，新組建的中國海警局，并未整合成改革初期所期望的一個綜合統一的執法機關，仍各自分頭執法。

據上海《新聞晨報》2016年1月20日標題為《上海海關破獲億元海上油品走私大案》報道，上海海關緝私局通過偵查發現海上走私油品的嫌疑，上海海關緝私局會同海警從海、陸兩路實施抓捕，擔任本案海上刑事執法任務的海警仍為原邊防海警，而非新合并后的中國海警。再如，2016年6月3日的《日照海洋新聞》的題為《伏季休漁首日市海洋與漁業局聯合多部門巡航檢查》報道，由6艘漁政執法船、海監支隊執法快艇和中國海警船組成的巡航編隊從日照市中心漁港出發聯合巡航。雖然本報道反映聯合執法行動，但同時反映當前海上執法仍各自執法，海上執法力量并未進行全面整合的現狀。

除海警執法隊伍改革中牽涉的部門利益外，海警改革整合缺少科學規劃和設置，原各執法機關執法理念乃至中國海警相關立法滯后等潛在原因，導致中國海警困守原執法現狀。而美國作為海岸警衛隊的鼻祖，其管理、立法和執法，為中國海警海上執法有所借鑒和啟示。

二、美國海岸警衛隊海上刑事執法體制設置及執法依據分析

（一）美國海上刑事執法體制設置

美國海岸警衛隊（Coast Guard）是美國五支武裝部隊中最小的一支，而且是唯一一支被賦予職責和權力可直接采取執法行動的武裝部隊。美國海岸警衛隊目前有現役人員4萬余人，主要從海岸警衛隊大學和其他大學招募。

美國是三權分立的國家，注重權力的制衡與分權。在海上執法的頂層設置中，美國海岸警衛隊與美國國家海洋委員會、美國國家海洋和大氣管理局分別行使海洋管理中的執法、議事、決策三個層次的職責，以便于實現執法、監督和決策之間的制衡。

海岸警衛隊海上執法具有行政執法、刑事執法及軍事職能為一體，在戰爭爆發或武裝沖突時，發揮海軍的職能，承擔海軍的軍事任務，因而具有海軍的戰斗職能。“出則為兵，入則為警”，也就是說，在戰爭時期承擔海軍任務，接受五角大樓國防部美國海軍總司令領導，在和平時期為執行政府任務，進行海上執法包括行政執法與刑事執法的警察司法職能。

在海上刑事執法過程中，當海岸警衛隊有理由懷疑存在犯罪行為時，海岸警衛隊人員可以為開展調查而對涉嫌人員進行暫時扣押及逮捕，根據收集證據的需要，對涉案人員或物品開展強行搜查。

（二）美國海上刑事執法依據

專屬經濟區漁業的刑事執法。《美國法典》（United States Code）第14編、第16編，《海洋哺乳動物保護法》（Marine Mammal Protection Act）、《雷斯法案》（the Lacey Act）和《馬格努森—史蒂文斯漁業養護與管理法》（Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act）規定了美國海岸警衛隊有權對船舶和漁民的違法行為采取登臨、偵查、搜查、拘留和逮捕以及沒收違法所得等執法行動。在海上刑事案件管轄權方面，海岸警衛隊管轄權要符合三個構成要件即船旗國、船舶位置與實體法規定。實體法中確定的管轄權對船旗國與船舶位置仍然作為重要的考慮因素。當發生違反《國家海洋保護區法》等規定涉嫌犯罪時，美國國家海洋與大氣管理署首席法律顧問、美國國家海洋與大氣管理局漁業執法管理處漁業執法部門、美國魚類及野生動植物保護局和聯邦檢察官之間必須采取聯合執法行動。

海洋環境保護的刑事執法。美國海岸警衛隊承擔執行美國保護海洋環境的聯邦法律，海岸警衛隊開展包括對違反海洋環境保護、海洋環境污染的過失行為、故意行為或故意不作為等違法行為的刑事責任的立案、偵查等刑事司法程序。在2010年墨西哥灣麥肯多油井的“深水地平線”海上移動式鉆井平臺發生爆炸導致大面積海面污染。美國環境保護署、美國海岸警衛隊等聯合進行調查，并由美國司法部環境犯罪處提起公訴。美國海岸警衛隊有權使用對履行職責有幫助的聯邦、州或地方政府機構的官員、雇員、意見、信息和設施。

海上走私行為的刑事執法。《美國法典》第19編第1590節、第1703節規定，海上走私行為包括對在飛機和船舶之間進行非法貨物轉移，以及走私船舶等犯罪行為。海岸警衛隊為參與海上走私行為刑事執法的主要力量，協同美國海關邊境保衛局、移民海關局、聯邦運輸管理局等部門共同參與海上走私刑事執法。

三、中國海警刑事執法改革的建議

增強中國海警海上執法力量已經成為中國面對的現實選擇。同時，借鑒美國海岸警衛隊海上刑事立法、執法經驗，以及中國海上執法實踐，需要組建獨立于國家海洋局的中國海警局，成立海警執法監督機構，開展海上綜合執法。

（一）完善海上刑事執法體制，組建中國海警局

從上文對比可見，美國海岸警衛隊被美國聯邦法律授予在美國所有海域、乃至公海具有執行或協助執行所有法律，有權使用地方機構的專業人員和設備、信息，對外統一執法而內部分工科學，形成了其特有的執法效率和效果。

整合的中國海警局受國家海洋局領導，“議行合一”不利于提高執法水平，級別低于省部級的海上執法主體，不利于海上執法力量的整合和聯合。建議將中國海警局脫離國家海洋局，作為與國家海洋局平級、執行國家法律和海洋局規章的執法機構，并將海監、海事、邊防海警、海上緝私、漁政、水上公安機關等部門納入海警局，統一整合和改革，開展海上綜合執法。同時，通過法律授權動用地方海事、環保、公安機關等部門的執法人員和技術資源的權力，提高執法水平和效率。中國海警對于涉嫌犯罪的案件第一時間要進行綜合執法，而后根據海警內部的業務分工，進行通知和移交。

（二）加強海上刑事執法監督，組建海事檢察院

開展海上刑事執法中的監督活動，根據中國《刑事訴訟法》的規定，由人民檢察院來負責。但新組建的中國海警局是國家海洋局的內設局，并不與各級人民檢察院對應。同時，海警海上執法的國際性、專業性、復雜性，對當前檢察院的工作人員狀況而言，普遍缺少與海上執法尤其涉外海上犯罪相關的國際法業務知識，其監督權無論從管轄級別及專業性上均難以落實。

（三）開展海上綜合執法，增強海上刑事執法效率

借鑒美國海岸警衛隊執法經驗，整合后的中國海警須開展海上綜合執法，避免原單一部門執法現狀。

賦予中國海警海上執法的登臨權、緊追權。《聯合國海洋法公約》第七十三條授權沿海國制定本國法律和規章，有權采取必要措施，包括登臨、檢查、逮捕和進行司法程序。建議中國海警在立法時，制定具體法律和操作規則。美國專門制定了《海上打擊販毒及攔截外國非法移民活動操作規則》（Maritime Counter Drug and Alien Migrant Interdiction Operations）、COMDTINST M16247.4（series）/NWP 3-07.4。該規則對中國海警行使登臨權有重要的參考價值。

中國海警海上刑事執法管轄設置。美國海岸警衛隊海上執法力度和效率，得益于其明確的包括刑事執法管轄在內的刑事執法體系。從中國海警海上刑事執法應包括對海上環境污染犯罪、海上走私犯罪、漁業非法捕撈罪、海島海洋生物破壞犯罪、海上交通肇事犯罪、海上恐怖行為犯罪等進行管轄。建議把上述刑事犯罪統一由中國海警行使刑事執法權，必要時調集地方政府執法人員和技術資源，開展刑事立案、偵查、抓捕以及進入刑事訴訟司法程序。該做法也是借鑒美國海岸警衛隊海上執法的實踐經驗，減少國家執法成本，有利于提高刑事執法成效的有效途徑。

四、結論

當前，周邊沿海國家利用《聯合國海洋法公約》關于領海、專屬經濟區等劃界方面的模糊規定，尤其美國全球戰略重點向亞太地區轉移并對中國領土主權不斷發起挑釁，加強海上維權執法，勢在必行。中國應早日把《海警法》提上議事日程，使中國海警執法有據、執法有力。中國海警加強力量整合，實行海上綜合、統一執法和內部根據案情特別是涉嫌刑事犯罪案件進行及時移交。要以中國海警巡航入手，對涉嫌犯罪人員進行刑事司法審判，以此為中國依法治海和領土主權的司法宣示，早日實現我國海洋強國夢和“一帶一路”國家戰略。

基金項目：本文系國家社科重大項目《完善中國海洋法律體系研究》（15ZDB178）的階段性成果。

（作者單位：華東政法大學）