從治標到治本：職業教育改革的切入點選擇

[摘 要] 以規模擴張為主要目標的粗放式發展是三十年來我國職業教育辦學的基本特征。由于實質性改革的缺位，職業教育的質量問題沒有得到有效的解決。從改革職業教育辦學體制入手，建立多元競爭的辦學體系，激發職業教育辦學活力，是我國職業教育可持續發展的必然選擇。

[關 鍵 詞] 職業教育；改革；發展

[中圖分類號] G710 [文獻標志碼] A [文章編號] 2096-0603（2017）13-0058-04

經過三十多年的快速發展，我國職業教育規模擴張的任務已基本完成，以質量為核心的內涵式發展開始成為重點。在新形勢下，我國職業教育如何通過深化改革突破以往的發展模式，最大限度地激發辦學活力，是我們必須面對的一個重要問題。本文試圖結合我國職業教育改革與發展的基本路徑，以現代職業教育轉型的瓶頸及改革作為討論的主題，提出自己的一些看法與設想，以期為我國職業教育的改革與發展做一些基礎性的工作。

一、三十年來職業教育發展的基本路徑

2015年12月，教育部發布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》（以下簡稱《綱要》）中期評估的職業教育專題評估報告。報告顯示，根據2014年的統計，中等、高等職業教育在校生數量與《綱要》訂出的目標相比，仍分別有495萬人和384萬人的缺口。這意味著，我國職業教育規模的發展已經到了極限。按照這一趨勢，職業教育規模的持續下降難以避免。在此形勢下，職業教育何去何從？筆者認為，在討論如何深化改革之前，對此前三十年我國職業教育發展的軌跡進行總結與梳理是有必要的。

（一）擴大職教辦學規模

改革開放三十年來，尤其是20世紀90年代大中型國有企業改革以來，我國職業教育得到了黨中央、國務院的高度重視。1985年，中共中央頒布《關于教育體制改革的決定》，首次提出“大力發展職業技術教育”。1991年、2002年、2005年，國務院先后召開國家層面的職業教育工作會議，頒布促進職業教育改革發展的相關文件，“大力發展職業技術教育”無一例外成為其中強調的重點。在國家頂層的高度重視之下，我國職業教育辦學規模得到了快速的發展，社會地位得到了一定程度的提高。

2002年頒布的《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》，提出中職招生“大體相當”的招生政策。到2005年、2013年、2014年國務院、教育部相繼發布的相關文件中，繼續強調延續這一政策。由于這一政策的導向，在很大程度上確保了我國中等職業教育規模的穩定增長。據統計，到2015年，“我國已經建成了世界上規模最大的職業教育體系，共有職業院校13300多所，在校生近3000萬人，每年畢業生近1000萬人，累計培訓各類從業人員2億多人次”。我國職業教育在整個教育系統中已占據半壁江山，徹底改變了職業教育的“附屬”地位。

在后發展國家，職業教育不是工業發展的衍生物，相反，職業教育是現代工業發展、需要技術技能型人才支撐的產物。這種需求使職業教育通過規模化的發展，從教育邊緣走向教育中心乃至社會中心，這是后發展國家職業教育發展的一般歷程。但是，我們應清醒地看到，職業教育規模的擴張，對技能型人才的需求、推動產業結構的調整升級、推動新型工業化發展的意義是極其有限的。

（二）構建獨立的職教體系

中國特色職業教育體系的建構主要從兩個方面切入：一是橫向上實現融合，二是縱向上實現貫通。[1]所謂“融合”，是指職業教育要進一步密切與社會經濟、產業結構之間的關系，并培養適應其要求的技能型人才；所謂“貫通”，是指改變我國職業教育作為“終結性”教育的基本形態，建立獨立于普通教育的職業教育內部上升通道。從社會的角度來看，職業教育應實現社會化，打破閉門辦學的學校教育傳統，滿足經濟社會發展對技能型人才的需求，發揮職業教育促進社會發展的基礎性作用；從個人的角度來看，職業學校要解決學生的升學通道，為學生的長遠發展、終身教育創造條件。

從職業教育發達國家的經驗來看，職業教育的橫向融合與縱向貫通是合理的，是職業教育得以健康、可持續發展的兩個重要支點。相較而言，前者比后者更重要。但是，《國家教育中長期發展規劃綱要（2012～2020）》發布后，職業教育的橫向融合方面所取得的進展非常緩慢，而以中高職銜接為核心的縱向貫通試點以及推廣工作成為各地職業教育體系構建工作的重點。中高職銜接通道的建立，中職學生可以通過職業教育相對獨立的升學體系，與普通高中的學生一樣實現學歷層次提高的理想。根據這種制度設計，中職學生也可以讀到博士。[2]而且，由于中高職銜接形式的多樣化，中職學校學生擁有多種升學機會。除了單獨的高職學校獨立招考，有部分省區還出臺了高職學校單獨組織招生考試政策，優先招收中等職業學校畢業生，對優秀的、學習欲望很強的中職生免試升入高職。[3]這無疑為學生的長遠發展、終身教育創造了更加有利的條件。

但是，隨著全國范圍內職業教育體系的內部銜接通道打通，可能會導致另一個后果。那就是職業院校尤其是中職學校很可能會成為類似普通高級中學一樣的另一種過渡性質的升學教育。[4]這樣，不僅難以從根本上解決技能型人才培養的問題，還會由于升學教育的發展傾向，本來就不高的職業院校技能型人才培養質量將得到進一步削弱，而原本存在的中、高層技能型人才緊缺現象也將會更加嚴重。因此，反思我國職業教育體系的構建，尤其是中高職銜接的政策，從純粹理論上講是合理的，但這一政策在實施的過程中在很大程度上已經發生了變化。這一政策之所以較容易推行，其實反映了職業教育內部上升通道的打通，實現了教育主管部門、職業院校以及家長（學生）對職業教育不同需求之間最大限度上的平衡。換言之，中高職銜接政策的出發點是解決職業教育的吸引力（社會地位）問題，目的仍然主要是維持職業教育的辦學規模。

至于地方本科高校的轉型發展，本質上與中高職銜接一樣——在現有的最高僅限于專科層次的職業教育系統內增加本科這一層次。事實上，在我國的高等教育體系中，除了極少數以學術型人才培養為目標的重點高校外，其他高校均是以實用型人才為培養目標。這一點，與職業教育的人才培養要求并無本質不同。因此，這種教育體系內“類型”調整的作用也將十分有限。

（三）探索有效的人才培養模式

近十年，我國職業教育規模發展的空間逐漸變得非常有限，內涵建設與質量提升成為中心議題。為解決這一問題，一方面我們要積極學習、借鑒國外的人才培養模式。其間，我們一直嘗試著借鑒教育發達國家的職業教育辦學經驗，我們的學習對象從德國的“雙元制”，到澳大利亞的TAFE，到加拿大的CBE，到新加坡的“教學工廠”，再到當前的歐洲現代學徒制。這一方面反映了我們學習國外經驗的迫切心態，另一方面也反映了我們在有效學習國外經驗上的困惑心理。其中，“雙元制”的人才培養模式是我國實踐、探索并試圖落地生根歷時最久的一種國外人才培養模式。“現代學徒制”則是最新的一種更大規模的新模式。

2014年5月，國務院發布《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》，指出：“開展校企聯合招生、聯合培養的現代學徒制試點，完善支持政策，推進校企一體化育人。”緊接著，教育部于2014年8月發布《關于開展現代學徒制試點工作的意見》，人社部、財政部也于2015年7月發布《關于開展企業新型學徒制試點工作的通知》，具體部署現代學徒制的試點工作。國家部委關于“現代學徒制”的試點實施方案出臺后，得到了社會的廣泛回應。據統計，到2015年，參與試點的行業、企業、職業院校總計超過5000家。其中，申報參與試點的單位有1100多家，地市級政府20余家，院校超過1000所，參與申報的企業超過4000家。[5]

筆者認為，人才培養模式固然是職業教育改革發展中重要的一個環節，但是在缺乏必要的前提條件下，“現代學徒制”落地、生根有很大的困難。在這里，校企之間的深度合作是包括工學結合、產教融合等在內的現代人才培養模式施行所必須具備的前提性條件。因此，從這個意義上講，“現代學徒制”的試點，作為職業教育的頂層設計是存在缺陷的。這一設計看似“新”，但本質上仍是原來那種改革思維的延伸，其結果與之前的種種做法不會相差很遠。這些問題的解決無益于實現我國職業教育的現代轉型。

另一方面，我們投入了大量的資金，試圖通過“政府主導、重點扶持、以點帶面”的方式，積極鼓勵職業院校開展校本人才培養模式，推動人才培養模式的變革，以促進職業教育辦學特色的發展和辦學水平的提高。這種重點建設的政策對被列入示范校的職業院校的硬軟件建設發揮了一定的積極作用。但是，總的來看，近些年職業院校對辦學模式的積極探索，表面上風風火火，出臺了一大批所謂國際先進的、中國特色的技術技能型人才培養“模式”，但絕大多數只具有個案意義，無法在較大范圍內推廣，更重要的是許多所謂“模式”本身缺乏可持續發展的可能。

毋庸諱言，這三十年我們基本上是循著“先做大再做強”的思路來發展職業教育的，實質性的改革并沒有真正開展。因此嚴格地講，三十年來，我國職業教育發展的成分多于改革的成分。正因為如此，職業教育的人才培養質量提高并不明顯，職業教育的社會吸引力并未增強，對經濟社會發展的推進作用也不顯著。很顯然，這種改革無益于我國職業教育的可持續發展。

二、現代職業教育發展的關鍵性瓶頸

近二十年來，技術技能型人才緊缺是各種媒體常說常新的話題。尤其是高質量的技術技能型人才的緊缺，導致許多地區尤其是東南沿海省份的產業結構調整升級緩慢。因此，從這個意義上講，純粹的“做大”職業教育的意義是有限的，辦學質量才是職業教育最核心的問題。從上文可以看出，我國職業教育最近三十年的發展，在發展辦學規模的同時，盡管始終沒有回避辦學質量的問題，尤其是人才培養模式的探索與嘗試，其目的就是促進人才質量的提高，但在如何提高職業教育辦學質量的問題上沒有探索出有效的途徑，導致人才培養質量問題始終沒有得到有效的解決。

這些年來，為我國職業教育把脈、出藥方的人不可謂不多。但是，批評歸批評，清議歸清議，職業教育實踐幾乎沒有發生什么變化。顯然，這源于人們對制約職業教育發展的真正“瓶頸”是什么這個問題尚未搞清楚。如果我們對職業教育病理的診斷是錯誤的，由此而來的處方必定是隔靴搔癢，更勿論什么改革、創新。那么，我國職業教育辦學質量不高的原因在哪里？筆者認為，制約職業教育辦學質量問題的關鍵性瓶頸表現在三個方面。

（一）職業院校教育教學改革乏力

針對職業教育生源的不足，職業教育的吸引力問題是近些年討論比較多的一個問題。事實上，職業教育能否像普通教育一樣吸引學生主動就讀，關鍵在于職業學校能否培養出經濟社會發展所需的人才，是否能滿足學習者具備謀生乃至不斷提高可持續發展能力的要求。關于這一點，黃炎培的回答令人深思。他指出，“今日之患，不患人之不信仰學校，而患在學校之無法使人信仰。”[6]誠然，從職業教育機構來講，內部工作首先要做好，不能一味只要求外部環境的支持與配合，或者將生源不足歸咎于人們觀念上對職業教育的成見。不難想象，如果職業教育的辦學長期停滯不前，我們有什么理由要求人們對職業教育“高看一眼、厚愛三分”？

職業院校辦學水平過低的根本原因在于，這些學校長期以普通教育的觀念主導辦學實踐，實行關門辦學，社會化程度太低。而目前行政主管部門主導職業教育發展的辦學方式和管理方式，使絕大多數職業院校不僅沒有來自主管部門的直接壓力，而且也難以感受到來自社會（家長、企業）的間接壓力。同時，由于缺乏有效的學校之間的競爭，導致職業院校以提高人才質量與辦學效益為目標的改革缺乏必要的內在動力，教育教學改革呼聲和口號盡管很高，但基本上是形式多于實質。由于外部壓力與內部動力的共同缺失，從而最終使得職業院校的各種名義的改革名實不符，進而導致整體辦學水平難以得到有效提高。

（二）企業不積極參與職業教育

從教育發達國家的辦學經驗來看，企業參與職業教育是職業教育健康、可持續發展的重要前提和基礎。在我國，由于社會主義市場經濟運行時間不長，現代企業及其制度發展尚不完善，企業普遍存在功利性強、缺乏長遠發展眼光的缺陷，缺乏參與職業教育的意識，由此導致在我國的校企合作中，大多是松散的、低層次的合作。

一般的，企業參與職業教育會經歷三個階段或三個層次，一是企業支持職業教育，二是企業參與人才培養合作，三是企業舉辦職業教育。在我國職業教育發展格局中，這三個層次的企業參與形式都不同程度地存在，但整體參與程度比較低。這使一些職業院校在技術技能型人才培養的道路上只能孤軍奮戰，同時使一些由行政主管部門主導的職業教育改革只能局限于在職業院校內部進行。

在職業教育發達國家，企業之所以積極參與職業教育，一是源于企業家的社會責任，即企業“公民意識”；二是源于企業生存以及自身長遠發展的需要。而從我國現階段的實際情況來看，行業企業參與職業教育的意識薄弱。到目前為止，盡管國內多個地方政府出臺了促進校企合作的相關條例，但由于上述原因的存在，我們不難發現，無論是采取激勵的手段還是約束的方式，都很難真正實現企業行業深度參與職業教育。因此，如何激發企業參與職業教育的積極性，并且不斷提高其參與層次，是我國職業教育發展亟待解決的一個重要問題。

（三）辦學體制改革滯后

長期以來，我國職業教育是以政府開辦的各種職業學校為主體進行的。主要體現在以下幾個方面：（1）在辦學屬性上以公辦院校為主體的發展格局。我國職業教育機構中相當一部分是由原來行業管理的學校改制而來的（目前還有一部分保留），一部分是由公辦普通中學分化或改造過來的。這兩部分公辦院校占學校總數的一多半。近些年出現了一批由企業或私人投資的職業教育機構，但為數不多且以培訓為主。（2）在資金投入上政府成為職業教育的投資主體。這與上述的公辦為主體的辦學屬性是相聯系的。（3）從教育政策的制定、實施、監督到各個層面的教育改革，行政性較強且缺乏社會力量的參與和支持。在當前的教育體制以及辦學體制之下，政府成了職業教育教學改革強有力的主導者，職業院校自主辦學的空間非常狹小。（4）社會力量參與舉辦職業教育機構的積極性未能被激發起來，現有的以社會力量身份參與職業教育的辦學機構處于相對弱勢地位，尤其是在招生、享受政府補貼等方面，與公辦學校無法形成公平、合理的競爭。

盡管我國社會主義市場經濟已基本確立，經濟社會結構發生了巨大的變化，但職業教育的這種發展格局尚未得到根本性的改變。而這種作為計劃經濟體制時代產物的辦學機制，嚴重抑制了職業教育發展應有的活力。事實上，受制于這種職業教育辦學體制，當下的技術技能型人才的培養方式、培養質量均難以與國企改革之前的行業、企業辦學時期相比。在行業、企業辦學的時代，人才的培養過程始終與企業生產過程是一體的。那一時期技術技能型人才緊缺的問題并不突出。因此，筆者認為，我國職業教育最佳的改革時機其實就是當年國企改革之時。如果職業教育改革與國企改革同步進行，而不是實行“兩軌”的發展方式，企業和職業教育的發展會相得益彰。這是因為，職業院校作為國家事業單位，與社會主義市場經濟條件下企業行業的運行規則是不一樣的，兩者的追求目標也是不一致的。因此，前些年國內建立了數量龐大的職業教育集團，但能充分發揮三者的積極性，達到資源互用、優勢互補成效的極少。

筆者認為，職業教育能夠健康、可持續發展，關鍵在于是否能合理界定政府、學校以及企業的角色，以及妥善處理三者之間的關系。政府、學校以及企業是職業教育發展最關鍵的三大基本要素，我們查找問題、尋求出路都不能外乎于此。而考察我國職業教育的現實，在上述三大瓶頸中，體制和制度困境則是制約現代職業教育體系建設的根本因素。[7]因為這種辦學體制盡管強調在政府主導下促進職業院校與企業、行業的互動，但實際上已經成為阻礙職業院校與企業、行業之間相互促進的力量。如果意識不到這一點，我們只能在一些細枝末節的問題上修修補補，而無法從根本上解決問題。

三、職業教育治本改革的切入點

如前所述，我國改革開放以來職業教育的辦學經驗表明，辦學體制是制約我國職業教育可持續發展的關鍵瓶頸。那么，辦學體制如何改革？筆者認為，我們首先應在教育理念上改變職業教育以公辦學校為主體、民辦教育為補充的計劃經濟體制下的思維方式，確立在辦學體制上實行開放辦學、多元化辦學的觀念認識。關于這一點，國外有學者說“各國政府，特別是發展中國家的政府，無力迅速適應急劇變化的技術要求，或無法培養出具有最新技術水平的人才”，而“制造業在80年代后期和整個90年代的發展趨勢清楚地表明，私營部門參與未來勞動力的培訓是當務之急”。[8]

其實，這既是后發展國家的普遍教訓，也是先發展國家的基本經驗。在那些職業教育先發展國家里，現代意義上的職業教育與義務教育的發展幾乎是同步的。由于職業教育是現代機器化大生產的直接產物，因此，在這些國家里，行業企業從一開始便成為職業教育的辦學主體和管理主體，因而政府在推動教育發展與教育公平的過程中，其在職業教育、高等教育發展中的角色與義務教育是不同的。其中，職業教育被普遍地認為是一種人力資源投資，是一種為改善個人生存和發展條件的教育形式，而不是一般意義上的公民應接受的、必要的基本教育。前者在更大程度上依據市場的原則依靠企業來完成，后者則成為政府應該且必須履行的義務。

筆者認為，在社會主義市場經濟條件下，職業教育的相關資源通過市場來配置是合理的、也是更有效的。同時，我國職業教育發展三十多年來的歷程表明，現有的政府主導的、以公辦職業院校為主體的辦學格局對我國職業教育的規模發展發揮了積極的作用，但在提高職業教育的社會經濟適應性、提升人才培養質量等方面很難有所作為。2014年2月26日，國務院常務會議上指出：“完全由政府主導的職業教育，很可能偏離社會需求。”[9]很顯然，這是對我國現行職業教育辦學體制的深刻反思，也為我國職業教育在新時期的改革指明了大方向。

同年6月，新世紀第三次全國職業教育工作會議在北京召開，會后國務院頒發了《關于加快發展現代職業教育的決定》（以下簡稱《決定》）。作為新時期我國職業教育改革與發展的頂層設計，《決定》提出了“政府推動，市場引導”的辦學原則。這是對2010年國務院頒布的《國家中長期教育改革發展規劃綱要（2010～2020年）》所倡導的“政府主導、行業指導、企業參與”辦學機制的調整與改革，明確了政府在發展現代職業教育中的角色，進一步突出了企業和市場的地位和作用。同時，《決定》還進一步明確，企業應成為職業教育的重要主體。筆者認為，《決定》是一份非常值得重視的職業教育改革綱領性文件。《決定》最重要的意義在于為我國職業教育改革找到了真正的切入點。這意味著我國職業教育改革方向將發生重大調整，也標志著我國職業教育將進入一個新的發展階段。

為此，新時期我國職業教育的深化改革，應在國家職業教育改革頂層設計的指導下，通過辦學體制改革，打破目前政府主導的、公辦職業院校為主體的辦學體制，發揮好政府和市場各自的作用，逐步構建以企業辦學為主的、多元化的、充滿活力的社會主義市場經濟條件下的現代職業教育體系。地方政府應依據區域經濟產業發展分布的特點和要求，支持社會力量、重點支持行業、龍頭企業舉辦職業院校；逐步取消職業院校作為公益二類的國家事業單位編制和待遇；鼓勵企業、行業收購、重組職業院校，或以參股形式參與職業院校辦學管理，發展股份制、混合所有制職業院校；政府建立統一招生平臺，對所有職業教育機構辦學進行同一標準管理。通過辦學體制改革，最大限度激發并釋放職業教育的辦學活力，為我國經濟社會發展提供強有力的支持。

為保證改革順利進行，減緩改革所帶來的沖擊，職業教育辦學體制改革可分步實施。首先，進行增量改革。通過相關政策、法律手段，支持、引導地方龍頭企業、行業舉辦職業院校，與區域內現有公辦職業院校同臺競爭、共同發展。其次，開展存量改革。政府通過改革財政撥款方式，對現有公辦職業院校進行管理方式改革，將職業院校逐步推向市場；支持企業、行業對現有職業院校實行控股，實施職業教育混合所有制改革，以不斷增強職業院校的生存與發展能力。最后，構建新的辦學體制。建立多元競爭的辦學體系和辦學格局，政府建立統一招生平臺，對所有職業教育機構辦學進行同一標準管理。

在多元化的辦學體制下，政府很重要的一個職能就是為多元化的辦學提供合理的、公平的競爭與發展的環境，保證各辦學主體同等的法律地位以及招生、獲得政府資助等的公平性、公正性。因此，著眼于長遠的新體制下的職業教育發展，還需要國家和地方層面的相關法規與制度作為保障。在中央政府層面，應抓住《職業教育法》《民辦教育法》修訂的機遇，著力解決職業教育地位作用、辦學體制、管理體制和經費保障等長期制約職業教育改革發展的關鍵問題，為依法治教、依法治校提供切實的法律保障。在地方政府層面，應依據《職業教育法》制定或修訂結合自身實際的地方《職業教育發展條例》，以法律法規建設促進職業教育制度改革，以制度改革推進職業教育的充分發展。

參考文獻：

[1]徐涵.關于我國現代職業教育體系的構想[J].職教論壇，2006（15）.

[2]陳翔.廣東省教育廳長：讓職業教育也能讀到碩士博士[N].廣州日報，2012-03-07.

[3]賀武華.中等職業教育崛起：困境中尋找出路[J].教育發展研究，2005（8）.

[4]喻忠恩.合理把握職業學校升學導向[N].中國教育報，2012-09-19.

[5]鄭智維.現代學徒制試點困境[N].民生周刊，2015-08-10.

[6]黃炎培.黃炎培教育論著選[M].人民教育出版社，1993：207.

[7]朱麗佳，閆智勇，陳沛富.現代職業教育體系建設的困境與展望[J].職教論壇，2014（1）.

[8]鮑爾.21世紀世界職業教育[J].教育展望（中文版），2000（1）.

[9]劉亞榮.政府主導，為何會偏離社會需要[N].中國教育報，2014-04-08.

From Temporality to Permanency： the Key Point of Vocational Education Reform

YU Zhong-en

Abstract：The extensive development with the aim of scale expansion is the basic feature of the development of vocational education in China in the past thirty years. Due to the absence of substantive reform，the core issue of the quality of vocational education development has not been effectively resolved. It is an inevitable choice for the sustainable development of vocational education in our country to establish a diversified system of running schools and to stimulate the vitality of vocational education.

Key words：vocational education； reform；development