基層國庫履行監管職責的困境之思考

國庫監管是基層人民銀行經理國庫的一項重要工作，人民銀行在不斷加強和改善國庫監督管理中，通過不斷的實踐和探索，逐步形成了相對完善、系統的國庫管理制度，但是仍然有諸多因素制約著國庫履行監管職能陷入困境。本文通過深入分析和研究當前基層國庫履行監管職責中存在的問題，并對提升履行國庫監管職責的能力和水平進行了思考。

一、基本情況

康縣國庫會計股共有人員5人，由于人員不足存在不合理兼崗問題，擁有本科學歷的人員僅有1人，股室還承擔支付結算、貨幣金銀、反洗錢，會計財務等工作。盡管康縣國庫人員少，知識層次和年齡結構不優，但是通過不斷強化責任意識和紀律約束，主動擔當，注重事前審核，嚴把入口關，實現了多年財政資金無違法違規現象，保障國庫資金安全和全縣各方面的財政資金使用，樹立了基層央行的良好形象和權威。

二、履行國庫監管職能面臨的難點

（一）基層國庫人員隊伍建設與履職要求不匹配

1.國庫人員年齡偏大，國庫監管力不從心。除1人是國庫業務專職外，其他4人全部都是兼職。平均年齡為48歲，其中50歲～55歲3人，占國庫人數的60%。國庫人員年齡偏大，學習能力不足，業務水平較低。

2.國庫人員的綜合業務素質難以適應國庫監管的需要。5名國庫人員中，其中學歷均是參加工作后，通過上電大、各種函授所取得。國庫監管是一項專業性、政策性極強的工作，它不僅要求從業人員有豐富的金融理論政策法律知識、國庫業務工作經驗，而且要求從業人員具有較強的工作責任心和事業心，但是基層國庫人員基本屬于核算型人員，善于研究分析、業務精專的人才缺乏，難以承擔國庫監管職能。

（二）基層國庫管理工作存在實際困難

1.財政專戶監管缺失。新修改的《預算法》中確立了政府全口徑預算的基本原則，確立財政單一賬戶管理體制，逐步取消財政預算外資金賬戶及大部分不必要的財政專戶。但是目前預算外賬戶各家銀行都有開設，預算外資金相當部分滯留預算外賬戶，財政專戶仍然多而混亂，相當部份財政專項資金存放在財政專戶，離實現國庫單一賬戶目標有較大差距。目前，財政專戶開設與清理主要由財政部門辦理，但由于種種原因，財政專戶清理不順利，主要存在地方利益、部門利益等種種原因。因些，財政專戶僅靠財政部門主動清理，肯定無法徹底，財政專戶任由財政開設，沒有有效監督把關，肯定出現清了又開，開了又清局面。《國家金庫條例》雖賦于人行國庫對財政專戶監管的職責，但國庫在財政專戶開設、檢查與清理等方面基本沒有發揮作用，是擺在國庫面前需要探討解決的突出問題。

2.國庫資金支撥監管缺少依據。國庫資金支拔的規范直接影響到財政預算執行和國庫資金的安全。盡管國庫部門制定了一系列的規章制度，但是在實際操作中，財政部門不能及時提供預算撥款單位清單和撥款計劃，國庫難以掌握國庫資金流向和增減變化，所以在辦理撥款時缺乏充分的法律依據，難以進行有效監管。

3.國庫經收處監管方法陳舊。隨著形勢發展，經收處代理國庫業務也發生了較大變化。如：由于電子繳稅發展，經收處柜面收納稅款越來越少，非稅收入也從柜面繳納轉向財政非稅收入系統劃轉，將來還要發展異地代扣交通罰沒款等業務，撥款業務從實撥轉向國庫集中支付等，這些業務變化，使國庫對經收處監管的內容發生改變，傳統的監管方法已不適應形勢發展變化，但新的監管方法并未形成，改進國庫經收處監管問題迫在眉睫。

4.預算收入退庫監管工作缺乏法律支持。法律中沒有明確規定人民銀行國庫監督職能，卻明確國庫應當接受同級政府財政部門的指導和監督，對各級財政負責。《國家金庫條例》也系多年前頒布的規章，其法律效力大打折扣，導致各有關部門在國庫監管包括退庫監督的認識上產生分歧，財政、稅務等部門對國庫部門的退庫監督盡管表面上表示尊重，人行國庫部門本身也依法進行監管，有些事情只能表面上過得去就算了，在很大程度上影響了退庫監管的效果。

三、對策及建議

（一）充實監管力量，提高監管能力

目前需要各級人行加強國庫隊伍建設，補充一批有學歷，有能力的年輕人員充實國庫力量。同時，基層國庫監管知識能力普遍較低，需要加強國庫監管業務培訓，加強指導，通過以會代訓、業務講座、知識競賽、實地檢查、相互交流等多種形式，開展國庫監管業務培訓，培養一批懂監管、會監管的國庫監管人才，提高國庫整體監管能力。

（二）建立財政專戶聯合監管辦法

一是聯合審批財政專戶開設，即財政專戶開設除人行賬戶管理部門按賬戶管理規定進行準外，事前要報國庫部門會商，征求國庫部門意見，國庫部門從賬戶開設是否符合新預算法規定；二是聯合清理財政專戶。國庫部門可以通過人行賬戶管理系統對財政專戶開設、撤銷、現存專戶情況進行調查摸底，并與財政會商現有財政賬戶存在的必要性、合規性，提出撤戶意見，幫助財政部門落實銀行清戶，國庫每年對財政專戶進行年檢，對停用、不需用、規定應撤銷的財政專戶提出清戶意見。

（三）改變監管方法，提高檢查實效

根據國庫經收處代理國庫業務變化，國庫對經收處的監督檢查內容及方法也要發生變化。傳統的預算收入收納劃轉檢查仍要堅持，但要根據非稅收入多數納入財政非稅收入系統情況，增強非稅收入系統款項劃轉監管，檢查非稅收入系統款項是否及時劃轉國庫，繳款書填寫是否規范、蓋章是否正確等方面內容；要增加經收處是否有聽命地方幫助違規調節預算收入問題的檢查。對收入檢查同時要增加集中支付業務檢查力度，明確檢查內容，尋求科學有效的國庫集中業務檢查方法。

（四）加強對退稅真實性監管

退庫表面材料合規性、完整性容易審核，真實性審核困難，而風險往往來自退庫的真實性。因此，國庫部門要對退庫材料合規性、完整性進行審核，也要對其文件、原始材料、印章、簽字等真實性進行檢查，更重要的是對其退庫原因、內容的真實性要進行了解詢問，對了解到不真實的退庫有權拒絕辦理，國庫部門應要求退稅機關對材料真實性做出書面聲明與保證。同時對明顯調節收入的退庫應拒絕辦理。

（五）建立國庫法規體系，提供法律支持

一是要在現行《國家金庫條例》基礎上，修訂頒布《國庫法》。通過立法形式明確國庫在預算收入劃分、留成、報解、退付和支撥中的地位、職責、權利和義務，同時規定監督處罰措施，以強化國庫監管的權威。

作者簡介：屈延平（1980-），男，漢族，甘肅景泰縣人，任職于中國人民銀行康縣支行，研究方向：國庫改革、國庫現金管理、金融支持地方經濟發展。endprint