我國殘疾人保障發展研究

唐金成+蔡卓琦

【摘要】我國政府逐漸地為殘疾人提供了基本的保障，但我國保障制度還不能滿足殘疾人的差異化需求。本文通過闡述當前我國殘疾人保障的情況，以及對比其他國家為殘疾人所提供的保障，表明我國對殘疾人群體提供的醫療保障明顯不足。論述了當前我國殘疾人保險發展過程中存在的問題，以及對于發展殘疾人保險的建議。

【關鍵詞】殘疾人 社會保障 國際經驗

一、引言

由于我國人口數量的增長以及人口結構的變化，我國殘疾人人口數量有所增加，占總人口比例也有所上升，殘疾人保障問題越來越不容忽視。近年來，我國在殘疾人保障方面做了很多努力，在1998年我國便開始了殘疾人保障制度改革；2004年至2015年間，國家先后頒布了多部關于扶助貧困殘疾人的《意見》，逐步加大了對殘疾人的扶助力度，并強調必須做到按規定分發政府補貼。在這十多年間，我國在殘疾人醫療保障方面取得了不錯的成果，殘疾人參與基本醫療保障的比例也有一定的提高，使殘疾人獲得更多的基本醫療保障。但我國當前有相當大比例的殘疾人醫療服務、醫療救助以及康復的需求得不到滿足。更嚴重的是，我國仍有部分殘疾人未納入基本醫療保障和享受不到任何醫療保障福利。其次，雖參與醫療保障的殘疾人得到了醫療費用減免或費用優待政策，但現有的醫療體制中很少有特別惠及殘疾人的政策。此外，就業難問題一直是我國較為嚴重的問題。同樣地，我國殘疾人在就業方面的難度更大。我國殘疾人保障在諸多方面存在著不足之處，對殘疾人的扶助力度還有待提高。

二、殘疾人保障發展的國際經驗

（一）澳大利亞

澳大利亞是較早地實行社會福利制度的國家，其社會保障制度早在1910年就逐步建立起來了。澳大利亞還是世界上社會保障制度較好的國家之一，他擁有較為完善的社會福利體系。澳大利亞的社會保障體系為其公民的整個生命過程提供了全方面的保障，為其公民在遇到經濟困難時提供了強有力的支撐。在殘疾人福利方面，澳大利亞的社會保障體系涵蓋了殘疾人撫恤金、殘疾兒童津貼等。2012年，澳大利亞政府專門針對殘疾人出臺了國家殘疾保險計劃（NDIS）。

國家殘疾保險計劃的目的是為了向65歲以下的本國重度殘疾者提供他們所特別需要的看護和支持。該計劃通過消減或廢除原有計劃及聯邦或州政府聯合籌集資金，改變了原有向殘疾者固定撥款的模式，旨在按照殘疾者的需求向有需要的人提供針對性、合理且必需的服務。國家殘疾保險計劃采取自愿原則，但想參與該計劃的人須提出申請，只有符合標準并通過審核的人才可加入該計劃。這避免了無醫療或其他需求的殘疾人加入該計劃，造成公共資源的浪費。另外，計劃參與者可以自己選擇所需服務和機構，從而獲得適合自己的服務方案，避免了由于計劃發起者與參與者之間信息不對稱所引起資源的浪費。再者，該計劃還盡可能地滿足殘疾者除醫療服務之外的其他合理要求，如房屋和交通工具的改裝、輔助職業培訓以及個人規劃服務等。這一點給予了殘疾者在生活和工作方面極大的便利，也是增進殘疾人福利的一大進步。

（二）日本

日本作為東亞福利國家的典型代表，其社會福利制度一直是其他亞洲國家借鑒的對象，日本的殘疾人福利發展也是居于世界前列。日本的福利制度直到二戰后才逐漸開始建設，時間上雖不及歐美等國家久遠，但由于歷史文化影響，日本的殘疾人保障制度對于中國來說有非常重要的借鑒意義。日本的殘疾者福利政策一直隨著日本經濟狀況的變化發生著改變，在日本四個不同的經濟增長時期中，政府分別實施了不同的殘疾者福利政策。逐漸地形成了以保障殘疾人基本生活為目標的殘疾人福利制度。

日本在經濟進入高速增長以前就開始逐步完善殘疾人福利政策。早期，日本針對不同類型和年齡的殘疾者制定了差異化的福利政策。此外，為了保障其家庭的正常生活，政府在促進殘疾人就業方面也做出了努力，對從業者中殘疾人比例做出了法律上的規定。進入經濟高速發展時期以后，對殘疾者的社會支援更加進步，但各種環境的變化導致了對殘疾者福利的改善十分有限。經濟進入穩定期后，日本關于殘疾人的政策發生了轉變，逐步地由以醫療為中心轉向回歸社會。為了擴充殘疾人生活來源，專門建立了關于殘疾人的人力資源政策，希望殘疾人能夠負擔自己的費用。1990年進一步完善了殘疾人福利制度，有計劃地提供“居家·設施”服務。經濟崩潰進入低迷期后，經濟環境對福利體系的支付提出了要求，殘疾人福利的支付也受到了影響。同時，隨著對殘疾人福利的重視，范圍越來越廣泛的殘疾人福利使得財政上出現緊張，開始了中央政府同地方政府共同承擔福利支付的局面，這一時期的政策開始要求殘疾者人群應更加自立。廣泛的保障范圍加重了殘疾人家庭的負擔。后面相關的政策對這一方面做出了修訂，同時為進一步改善殘疾人就業情況、提高殘疾人收入，相關政策進一步提高了企業從業者中殘疾人的法定比例。值得我們關注的是，日本在2000年時啟動了長期護理保險法案，惠及了有長期護理需求的殘疾人群。在護理保險制度中，服務需求者僅需要繳納所需費用的50%，而且對于低收入者還可進行減免。日本的殘疾人保障體系在數十年的時間里逐漸得到了改進和完善。

（三）美國

美國殘疾人福利制度的發展經歷了較長的時間，早在1935年頒布的《社會保障法》中提出了為殘疾人提供生活保障這一理念，并對殘疾人福利制度在法律上做出了規定。美國是一個注重人權的國家，為保護殘疾人的權利，殘疾人福利政策逐漸從注重保障經濟和生活轉向殘疾人的主動需求。在這幾十年的時間里，慢慢形成了以提高殘疾人獨立生活能力為目標的殘疾人社會保障制度。這一點對我國殘疾人保障制度的改善有著重要的借鑒意義。

早期由于受到宗教影響，殘疾人一直沒有受到關注，直到由于戰爭導致大量殘疾人的出現。為保障因在戰爭中受傷導致殘疾的退伍軍人生活，南北戰爭結束后制定了《養恤金法》。一戰結束后，政府向殘疾退伍軍人提供就業崗位和津貼。直到1920年，政府規定所有殘疾人都有資格享受相關福利待遇。1935年通過了對殘疾人保障具有極其重要意義的《社會保障法》，其中有一部分內容是專門為保障殘疾人生活而制定的。1970年代，針對殘疾人的政策發生了重大轉變，即改變一味地給予康復服務、補貼等消極的福利的方式，通過消除對殘疾人的歧視使得殘疾人能夠順利進入勞動力市場，進而保障殘疾人能夠“機會平等、全面參與、生活獨立和經濟自立”?！睹绹鴼埣踩朔ā吩趯嵤┻^程中出現了一些問題，為促進殘疾人較好地參與社會，美國國會專門提出“新自由行動計劃”，為殘疾者提供相關就業培訓以克服就業障礙。endprint

從上述國家的殘疾人保障經驗來看，僅依靠社會保障制度去保障生命安全和健康是不夠的，還應建立，進一步保障殘疾人的生活質量。

三、我國殘疾人保障發展現狀

由于我國實行的是典型的嵌入式殘疾人保障制度，殘疾人社會保障方式仍以社會保險為主，即該制度是為了普遍惠及全體國民而非只針對殘疾人，殘疾人不能從中獲得特惠，只不過是可以從中受益。同時，我國約70%殘疾人都生活在農村，就業崗位少，因而在就業方面難度大。而且，殘疾人生活多較貧困，就業又難，參與基本養老保險的可能性因而較小。因而，殘疾人目前可參加的保障著實有限，不能滿足實際需要。值得我們注意的是，仍有部分殘疾人未參加基本醫療保險。同時，我國醫療費用的增長已成為不可逆轉的現象。表1為我國2011年至2015年間醫療費用和城鄉居民可支配收入的數據。越來越高的醫療服務費用使得國民倍感壓力，何況是與正常人相比發生傷殘、死亡、因病致貧或因病返貧可能性更大的殘疾人。因而，在建立適合殘疾人的醫療保障機制的同時，也應為殘疾人建立“開源”機制，盡量做到增加其收入并減少其支出。

四、我國殘疾人保障發展存在的問題及解決辦法

我國近些年來雖然在殘疾人保障方面做出了很多努力，但我國當前的殘疾人社會福利及服務制度還不夠成熟。另外，由于我國當前殘疾人保障體系給殘疾人提供的“生存型福利”，因此當前保障制度只能保障殘疾人的基本生活，整體福利水平不高，很多殘疾人在基本生活、康復、教育與就業方面面臨諸多困難。因而，我國殘疾人保障制度對于提高殘疾人群體生活水平方面還存在很多問題。下面對現有保障的不足進行了分析并討論了解決方法。

（一）我國殘疾人保障發展存在的問題

1.保障不足，殘疾人家庭負擔過重。目前我國殘疾人保障體制提供給殘疾者的特殊福利無外乎是以現金補貼、費用補助和稅收優惠的形式。然而，這種救助力度較小的、固定撥款的殘疾人保障模式無法滿足他們的需要。而且，殘疾人較正常人來說，發生意外或患病的可能更大。因而殘疾人家庭在醫療上的支出難免會高于正常家庭。這無疑在較差的經濟狀況的基礎之上加重了殘疾人家庭的負擔。2013年，我國殘疾人家庭人均可支配收入僅占全國居民人均可支配收入的56.7%。而根據第二次全國殘疾人抽樣調查的數據顯示，農村殘疾人家庭用于醫療保健的費用占收入的比重約為普通農村居民家庭的2.5倍。因而，我國殘疾人社會保障當前所能提供的保障內容無法滿足殘疾人群體對康復和救助服務的需要。根據《中國殘疾人狀況及小康進程檢測報告》的數據顯示，我國城鄉殘疾人最迫切的需求為醫療救助。但直至2010年，我國超過8500萬的殘疾人中，在對醫療服務和救助有需求的72.8%的殘疾人中，僅有35.1%的殘疾人接受過醫療服務與救助。我國殘疾人在社會保障不足的情況下承受著較大的負擔。

2.醫療服務針對性不強。由于殘疾人在心理或生理上存在缺陷，因而殘疾人在醫療保障上有著特殊的需求，如康復需求、必要輔助器具的配置及長期護理等。我國雖然根據殘疾人的特殊需求和特殊困難做出了一些差異化的保障制度安排，但是目前的醫療保障內容仍然無法很好地滿足殘疾人的特殊醫療保障需求。

3.沒有相關的醫療補充保險。我國社會保障制度只能滿足人們最基本需要，還保持在較低水平。為了獲得較高水平的保障，國民通常通過購買商業保險以應對生活中突發事件，如意外事故或疾病的發生。試圖通過購買保險轉移自身風險，希望在事故發生后有維持生活或恢復健康的堅實依靠。而殘疾人則不能通過此種方法保障自己的生活，因為我國的保險市場還存在殘疾人商業保險的空白。雖然為了加快推進殘疾人小康進程政府做出了很多努力，包括鼓勵商業保險公司開發殘疾人保險，但我國殘疾人商業保險面臨著兩難的困境。一方面，商業保險公司方面不愿意開發關于殘疾人群體的新險種，原因在于殘疾人較普通人比風險較大；另一方面，由于殘疾人面臨的風險較高，因而保險產品價格較高，殘疾人群體大體上無力承擔商業保險的高昂費用。所以，暫時缺少其他富有保障力度的醫療保險進行補充。

4.殘疾人受教育和就業難。由于殘疾人自身的身體缺陷，導致其在接受教育和參與就業方面處于較低的水平。一方面，較低的受教育水平使得殘疾人在參與就業時占據不利位置，很多人沒能尋求到社會福利較好的工作。另一方面，殘疾人在工作上與正常人相比在生理或心理上的確存在諸多不便。我國的新《殘疾人保障法》中雖然做出了國家按比例安排殘疾人就業制度的規定，但在實施上難以保證該規定的落實。受教育程度低及就業難使得殘疾人收入維持在較低水平。因而，在較低的收入水平情況下，較高的醫療費用支出使得殘疾人家庭負擔極重。

（二）建議

本文這部分內容根據上述提到的問題提出一些建議。

首先，應當在法律上明確殘疾人參與各項社會保障和福利的權利，以免殘疾人因各種歧視性的門檻被拒收保障的“防護網”，給殘疾人參與社會生活最基本的公平。其次，應加大對殘疾人參保費用的補貼力度，確保所有人不因費用問題不能參與到基本醫療保險中去，保證所有殘疾人能夠得到所有公民應當享受的保障。再次，應當擴大基本醫療保障范圍，向殘疾人提供針對性的醫療服務和保障，以達到給予殘疾人生活保障的真正目的。在此基礎之上，應當建立相應的殘疾人補充保障機制，使經濟狀況較好、可以負擔高額商業保險費用的殘疾人可以獲得其他保險的保障，減輕殘疾人家庭負擔。最后，促進殘疾人就業，保證其有穩定的收入，并通過此途徑擴大可以參與補充保障機制的人群，以此逐步推進殘疾人小康進程。

五、總結

本文僅僅根據我國當前殘疾人社會保障情況考慮了當前殘疾人保障存在的不足，并試圖努力提高殘疾人群生活水平。但沒有考慮到其中的阻礙。如想通過建立商業保險補充機制加大對殘疾人的保障力度，但沒有將殘疾人商業保險的困境的納入考慮中。而且，想要殘疾人群醫療和康復的需要全部得到滿足，需要我國財政強有力的支撐。而我國當前是否具有這種實力，本文并沒有對之求證。

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作者簡介：唐金成（1963-），男，陜西蒲城人，廣西大學商學院教授，保險研究所所長，碩士生導師。曾出版保險專著14部，發表論文330余篇，主持參與課題研究40項，成果總計750萬字，研究方向：保險與風險管理；蔡卓琦（1994-），女，黑龍江人，廣西大學商學院保險碩士，研究方向：保險與風險管理。endprint