從土地財政論地方主體稅種的選擇

張國銘

摘要：由國土資源部土地宏觀調控課題組撰寫的《2008年上半年土地市場運行的經濟分析報告》指出，今年上半年全國土地供應總量同比減少了25.27%。對許多地區而言，地方政府財政收入非常依賴土地銷售收入和房地產行業稅收收入。統計調研數據顯示：在我國東部省份的一些縣市，土地上產生的收入占到地方財政收入的一半以上，發達地區的地方財政成為名副其實的“土地財政”。土地出讓收入的減少將嚴重考驗當地財政預算。筆者認為，通過發行債券或政府間轉移支付來解決地方政府財政問題，是目前最快的辦法，但要想根本解決土地財政問題，還是應該從逐步理順財稅制度入手，重點是解決地方主體稅種問題。

關鍵詞：土地財政；地方主體稅種；財產稅

一、 我國地方政府“土地財政”形成的原因

分稅制改革后，由于中央和地方政府的事權、財權劃分不清，遺留了許多舊體制的痕跡，事權與財權嚴重錯位，財權高度集中，事權卻相對下移，且分稅制收入劃分不規范，地方財力薄弱，造成了地方財政與事權不相稱的資金缺口。這正是促使地方政府通過土地彌補資金缺口的原因所在。

1、事權與財權錯位，事權相對下移

財政分權體制缺乏合理事權劃分的配套。憲法原則上對中央和地方政府職責范圍做出了規定，但沒有通過立法對各級政府的事權加以明確劃分。由于我國的政治體制和經濟體制決定了上級政府對下級政府具有絕對權威，在需要共同分擔公共責任時，往往上級政府將公共責任層層下移，很多本應由中央財政負擔的社會公共服務事業，交給了地方基層政府。

2、分稅制收入劃分不規范，地方財力薄弱

一是地方政府缺乏主體稅種，財力越來越多地集中在上級政府尤其是中央財政。二是稅權高度集中，地方沒有自主調控的余地。三是地方財稅管理體制不協調，稅收成本過高。

地方政府的財政收入不足以平衡財政支出的時候，就會有兩個選擇：一個是尋求中央的轉移支付；另一個則是謀求向預算外發展。近年來，隨著中央政府收費的管理越來越規范，行政事業性收費在預算外收入中的重要性大大減低。相比之下，土地出讓所得的收入則變得越來越來重要，甚至發展到舉足輕重的地位。

筆者認為，如果進行稅制改革，關鍵問題在于穩定地方政府稅收來源，設置規范穩定的地方稅主體稅種。

二、對于地方稅主體稅種的理論研究

馬斯格雷夫在蒂布特對地方性公共物品的需求分析基礎上將政府的三項職能在中央和地方之間進行了分工，并提出了一個非常明細的、用來在中央和地方之間進行稅收劃分的原則：①中級、尤其是基層政府所依托的稅源應固定在其管轄的范圍內。②個人累進稅應由那些能最有效地課征全部稅源的政府機關征收。③累進稅用于保障社會再分配，它應主要由中央控制。④用于社會穩定政策的稅收由中央控制，基層的稅費則應該是大體不變的。⑤在地方管轄范圍內分布極不均勻的那些稅源應由中央來課征。⑥各級政府都可以課征收益稅和使用費。針對地方稅設置原則，馬斯格雷夫等人提出主要有兩個：①稅源流動性較小②以居住地為基礎。顯然，滿足這兩條原則的稅收主要有財產稅、個人所得稅、零售及其他間接稅等。

奧茨首次明確了財產稅作為地方性公共產品融資的主要來源。作為地方支出項目的資金來源，財產稅在世界各國地方財政中占有重要地位。Bird，Richard M.和Enid Slack的研究結果也為奧茨的觀點提供佐證。研究發現，二十世紀九十年代，發展中國家的財產稅占地方政府稅收收入的40%，發達國家的比例為35%。

平衡預算歸宿和差別預算歸宿分析表明，財產稅是一種區域內受益稅，財產稅在地方稅收中占有重要比重的原因，是由于其符合不同級次政府應提供使其轄區范圍內居民受益的服務并因此而課稅的經濟學原理。

三、財產稅具有成為地方稅主體稅種的良好秉賦

筆者認為，最適合作為地方稅主體稅種的稅，是財產稅。它符合上述地方稅的所有特征。

一是對不動產征稅的經濟影響范圍較小，財產稅的地區稅率差異不會改變該生產要素資源的地區配置。二是財產稅 “取之于財產、 護之于財產”，可以鮮明地體現受益征稅的原則。三是不動產坐落分散，對不動產征稅需要由專門評估機構對每宗不動產價值進行估價，只有劃歸地方，并作為地方主體稅種，才能調動地方政府的積極性。四是對不動產征稅，稅源比較穩定，不會隨經濟周期的變化而大起大落。五是財產稅按評估價征稅，與銷售稅與所得稅相比最大的特點是其稅基與稅率可由當地政府根據地方財政支出的需要酌情確定，成為地方政府平衡財政收支的重要工具。

四、財產稅為我國地方稅主體稅種的路徑選擇

1、科學規劃與分步設定財產稅改革目標。需要科學規劃，分步設定財產稅的改革目標， 循序漸進地推進財產稅制的改革。

2、精心設計與適時推出財產稅改革方案。應在充分調查研究和科學論證基礎上，選擇適當的稅種、稅基和稅率，適時推出財產稅的改革方案，應謹慎處理不同地區之間、不同性質財產之間、不同時期獲得的財產之間、不同收入與負擔能力納稅人之間等錯綜復雜的利益關系，科學界定不同的財產稅負，保證財產稅制改革的順利推進。

3、合理界定與有效配置財產稅相關權力。財產稅成為地方主體稅種的一個首要前提是地方擁有一定的稅收管理權限。目前我國地方稅種的開征、停征權，稅目、稅率調整權，稅收減征、免征權等高度集中于中央，與我國社會、政治、經濟形勢的發展不相協調。

4、配套改革與協同重塑財產稅收入地位。完善分稅制財政管理體制， 建立財產登記與清查制度，建立公信的財產價值評估機構，建立與財產稅發展相適應的稅務干部隊伍與稅收征管模式等配套改革措施，對打造財產稅地方主體稅種地位具有重要的協同作用。

參考文獻：

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