美日兩國檔案災害預警機制建設對我國的啟示

陳陽+倪麗娟

摘要：為減少災害發生，保障檔案安全，本文通過研究美國、日本的檔案災害預警機制建設，分析了美日兩國在災害預防計劃、預警管理系統、監測預報系統等方面具有的豐富經驗，并嘗試從法律保障、監測能力、預警意識等角度探索可行的檔案災害預警策略，以推動我國的檔案災害預警機制建設。

關鍵詞：檔案災害預警機制檔案安全

預警機制，即預先察覺，并發布某種警示的體制或制度。檔案災害預警機制，是指在檔案災害即將發生前，通過以往的規律或者準確靈敏的預警系統得到先兆性信息，從而提前做好相關防御工作以減少風險，保障檔案安全的體制或制度。研究表明：在災前的防災投入，其產生的效益是投入的12倍左右，更是災后再投入的4倍。[1]因此，為切實保障檔案安全，最大限度地降低檔案災害帶來的損失，檔案災害預警機制建設顯得尤為重要。

災害預警機制作為防災減災的事前準備，是災害即將發生前的一種管理制度。目前，檔案界對檔案災害預警機制的主要內容并沒有統一的規定。其中較具代表性的觀點是卞咸杰在《檔案危機管理預警系統的構建》一文中提出的：檔案危機管理預警系統包括信息收集系統、信息分析系統、預警決策系統、應急處置系統。[2]于海燕在《檔案災害預警機制研究》一文中提出：檔案災害預警機制運行系統應包括預警監測、風險評估、預警信息的發布和傳播、預警響應、災害預警終止五個部分。[3]基于上述文獻，筆者認為，檔案災害預警機制可以包括預防計劃、監測預報系統和預警管理系統。

一、美日兩國檔案災害預警機制建設的經驗

美國三面臨海，颶風災害頻發，給檔案部門帶來無法估算的損失。目前，美國檔案部門已經成立了系統性、專門性的災害預警應對機構，擁有較為成熟的檔案災害預警機制。日本位于亞歐大陸和太平洋交界處，處于地震和火山活躍的環太平洋活動帶，常伴有暴雨、暴風、地震、海嘯等，給文書部門帶來極大挑戰，日本檔案界逐漸建立了一套以嚴密的災情監測網絡和完善的災害預警系統為重點的檔案災害預警機制。[4]

（一）完備的災害預防計劃

20世紀80年代，美國國家檔案與文件署（NARA）制定了《圖書檔案防災計劃概述》，將防災計劃分為防災應急小組、應急系統及設施、緊急服務、救災物資搜集、設備和供給、附件、計劃在文件中的位置等七個部分。防災計劃中提出要建立事故隱患區，如火災易發區、水管易裂區、重負荷區等；隨時備有搶救所需物資，如滅火器、排水設備、滅菌滅蟲劑等；還要事先分配好災害來臨時檔案管理人員的管理區域。21世紀后，美國各州檔案部門紛紛制訂了各自的檔案災害預防計劃。例如，2002年，亞利桑那州圖書館與檔案館制訂了《亞利桑那州圖書館檔案館和公共文件災難計劃》；2003年，明尼蘇達州檔案館頒布了《災難預防計劃》；2008年，加利福尼亞州檔案館頒布了《緊急情況預防與應對災害救援》等。同時，美國各地方政府從異地保管的視角制定了重要文件存儲標準或指南，如《密西西比檔案與歷史部異地存儲標準》《紐約地方政府非現行文件異地存儲指南》等。[5]這些災害預防計劃每年審查一次，根據需要加以修正來適應最新形勢。

1996年3月，日本全國歷史資料保存利用機關聯絡協議會（簡稱“全史料協”，是日本檔案工作者專業協會）發布了《檔案館災害對策指南》（初稿），提出了預防、應對和復舊三個階段的對策。在預防階段，檔案館要選擇合適的館址，了解周邊的環境；對檔案庫房和檔案裝置進行明確規定，選擇穩定性好、能固定的檔案裝備。在應對計劃中，明確負責人的具體職責以及災害發生時的具體措施。在復舊階段，明確對受災檔案進行統計、修復，對檔案庫房進行調整，對檔案裝具及設備逐一檢查，同時制訂了重新開館的工作計劃。1997年10月，“全史料協”對《檔案館災害對策指南》進行修訂，撰寫該指南的詳細說明——《面向檔案館的防災》。2001年，其再次對《檔案館災害對策指南》進行修訂，細化具體的操作流程，并以流程圖的方式呈現。

（二）精準的監測預報系統

NARA高度重視與災害預報部門的聯系，在外部形成了一套嚴密的災害監測系統。在檔案館內，均安裝了門禁系統、實時監控系統、消防監測系統、防盜報警系統等，對溫濕度實時監控，一旦預測到檔案災害，立即與消防部門、公安部門、氣象部門、救災部門、文化部門等實施報警聯網系統。NARA還會將監測到的災情預報給離檔案館最近的社區，緊急調動人手及場地，盡可能地減少災害發生時的反應時間，最大限度地減少損失，保護檔案安全。

目前，日本國立公文書館已經聯合日本災害監測部門建立了統一的災害監測體系，一旦監測到災害發生，預報系統立即發布預警響應和預警信息。同時，日本國立公文館內部有嚴格的災害監測系統，對溫濕度、庫房實施實時監測，還與災害監測部門、公安部門等實施聯網互動，一旦收到預報信號，便會在第一時間內啟動預警方案，聯合多部門，快速實現信息共享，立體傳播，有效保護檔案安全。

（三）靈敏的預警管理系統

檔案災害預警管理系統是檔案災害預警機制建設的核心。美日兩國檔案部門都建立了適合本國國情的檔案災害預警管理系統，能夠在短時間內高效預警。

1.信息收集。美日兩國檔案部門都很注重收集災害信息，充分利用了新聞媒體、政府等相關部門的預警網站以及檔案部門內部的預警信息。其中，NARA在官網上發布了《颶風卡特里娜帶給我們的啟示》一文，總結了颶風卡特里娜帶給檔案部門的啟示，提醒各檔案館隨時做好防災準備，充分利用災害檔案來指導未來的檔案工作。相較而言，日本更注重對檔案災害信息的收集工作，自1995年阪神-淡路地震發生后，日本國立公文書館不僅注重收集與震災檔案相關的資料，還廣泛收集個人、團體撰寫的研究報告、災害調研報告等。

2.信息分析。美國檔案部門不僅注重分析災害對檔案建筑及館藏檔案造成的危害，還特別注重挖掘災害信息、災害檔案的價值，請專業人員挖掘數據間的固有聯系，通過歷史教訓來預測檔案災害的發生。同時，NARA在網站（https：//www.archives.gov/）上創建了一個特別模塊，針對網友就任何有關檔案災害預防在線提議或詢問的問題進行分析并反饋。日本國立公文書館則格外注重對災害檔案進行分析，嚴格監測各項指標，提前做好災害預警工作。比如，日本能在地震三分鐘內發布海嘯預警，主要就是依靠災害檔案建立的各種數據庫，一旦災害來臨，通過迅速檢索、匹對，估測出災害等級，進而發布預警信息。endprint

3.預警組織。在預警組織管理方面，美國實行的是“統一管理、屬地為主、分級響應、標準運行”的救災體系，其預警系統分為國家、州、郡三級管理體系。[6]當預測到特大檔案災害時，NARA受聯邦政府的統一領導，實施預警響應；對于一般的檔案災害，各州檔案館按照實際情況，遵循州法律，由檔案主管部門發揮主力，積極應對災害。同時，美國檔案災害預警組織根據災害的等級啟動不同的預警應急方案，大大縮短了響應時間，提高了效率。日本的災害應急組織體系實行“中央、都道府縣、市町村”三級制，根據災害的程度確定應急組織部門。若預測到大型檔案災害，從中央到地方會立即啟動防災減災信息系統及應急反應系統，國立公文書館館長擔任總指揮。若預測到一般的檔案災害，則由區域檔案部門負責應急，有效地避免了冗雜的行政程序，最大限度地降低了災害損失。

4.信息發布。NARA與天氣局、地震局、天文臺等建立了應急聯動機制，同時與消防部門、公安部門實施報警聯網系統。一旦監測到災害即將發生，美國檔案部門會在第一時間啟動預警，將信息傳遞給相關救災部門以及檔案館應急小組成員，還會利用廣播、電視、網站等媒介及時把災害的名稱、地點、發生時間、持續時間、危害程度等傳遞給用戶，并積極向周邊社區尋求援助。在信息發布上，日本的預警和傳送信息是統一發布的，當國立公文書館接收或監測到檔案災害時，第一時間通過視頻查看災害信息，在館內啟動預警，通過電視、廣播傳遞給公眾，日本政府在家用有線電視機頂盒中加載芯片，一旦出現災害，電視機屏幕上會強行顯示災害信息。

值得一提的是，為了建立完備的檔案災害預警管理系統，美日兩國充分利用網站，提供災害信息在線獲取服務。NARA充分利用檔案網站提供災害信息在線獲取服務，用戶可看到資源、出版物、組織機構、在線展覽等欄目。NARA提供了重大災害事件在線專題展覽，通過敘事的方式真實地向用戶呈現災害發生的全過程，在線提供檔案原件的掃描件及災害幸存者的口述檔案并簡要說明；同時它還具備災害信息檢索結果輔助分析功能，讓用戶更直觀地了解災害，增強防災意識。例如，NARA網站提供了1906年舊金山的地震火災、1918全球大流感、2005年的卡特里娜颶風等災害信息。[7]日本國立公文書館于2015年9月19日在網站上推出了“在災害中學習——從明治到現代”的專題展覽，主要分為六個部分：災害發生——對策與制度、挑戰建立不燃都市、關東大地震和帝都復興事業、應對自然災害的策略、從戰爭之災到復興、戰后的災害。[8]用戶可以在線獲取日本歷來的地震、火山等對現代社會具有影響的大災難信息。

二、美日兩國檔案災害預警機制建設對我國的啟示

鑒于美日兩國的先進經驗，對比分析我國檔案災害預警機制存在的問題，建立行之有效的檔案災害預警機制，建議從如下方面進行完善：

（一）加強法制，制訂防災計劃

目前，美日兩國已經制訂了詳細的防災計劃，并對其按期修訂，使檔案部門在應對突發災害時有據可循。相較而言，雖然我國國家檔案局于2008年8月發布了《檔案工作突發事件應急處置管理辦法》，但是缺乏明確的預防處置辦法。為解決這一現狀，一是各地檔案部門應先行謀劃，充分利用災害檔案，主動起草相關檔案災害預警的計劃及意見，如《檔案館災害預警預案》《檔案災害防災計劃》等，通過各地人大代表反映意見，引起國家有關部門對制定檔案災害預警法律法規的關注。二是檔案部門可結合自身實際，科學制訂切實可行的防災計劃及預警方案，定期調整修訂，加強行業內部交流，形成有自身館藏特色的防災計劃。同時，實行區域負責制，即在災前確定好各檔案負責人的管轄區域，一旦災害發生，便可在最短的時間內最大限度地減少損失。

（二）依靠技術，增強監測預報能力

由于受資金、專業化程度等因素的影響，我國檔案部門監測預報災害的能力相比美國和日本較為落后，盡管我國省級檔案部門硬件設施基本達標，但是部分市、縣級檔案館、專門檔案館等監測預報技術落后，救災設備老舊，缺乏防治檔案災害的專用系統及裝備，如火災報警系統、實時監控系統、滅火裝置等。為此，首先，要加大對檔案災害監測預報技術的科研投入，積極研發與推廣檔案災害應急設備及產品。其次，國家檔案局應制定統一的檔案館災害監測預報系統及裝備要求，統一規范，定期檢查，并在全國范圍內聯網。最后，加強與災害部門的聯系，實施聯網系統，一旦災害部門監測到災害發生，檔案部門則要在第一時間內預報給檔案工作者，積極響應，做好應災準備。

（三）強化管理，提高預警能力

1.制定合理的檔案災害應急管理制度。首先，實行重要檔案異地保管制度，選擇相距較遠，災害種類不同的地區進行檔案備份，這樣能夠有效地避免檔案信息內容的損失。其次，形成發達地區和落后地區，沿海地區和內陸地區的對口支援制度，實行一對一幫扶結對制度，包括物資救援、經濟救援、人才、技術培訓等。最后，實行檔案災害預防績效考核與責任追究制度。需要制定明確的考核標準和考核內容，如定期進行災害排查、災害演習，開展科普宣傳及豐富的文化活動，編制災害檔案資料，推進檔案數字化等，并實行區域、環節責任定位制，一旦出現問題，對相關環節的負責人實行責任追究制。[9]

2.成立高效的檔案災害預警組織。相比美國和日本的組織管理形式，我國行政復雜、各成體系，缺乏橫向上的溝通交流，預警過程中易出現因反應遲緩、效率低下而錯過預警反應時間，從而造成巨大的災難。建議成立負責全國檔案災害預警管理的指揮中心，并在全國范圍內建立層級式的檔案災害預警指揮系統，由國家檔案局任總指揮，各省市按命令執行。同時，加強檔案部門和其他機構的協調合作，打破部門專業型管理的狹隘，實現橫向與縱向相結合，進一步減少檔案災害的發生，保障檔案安全。

3.收集災害檔案，提高信息分析能力。一方面，檔案工作者在日常工作中要有積極防御的思想，定期檢查庫房裝備，嚴格監測溫濕度，明確庫房內檔案的擺放位置等。同時，做好災害檔案的收集整理工作，開展災害主題的編研工作，在網站上提供相應視頻或文字，制作宣傳海報和手冊分發給用戶，讓用戶了解檔案災害，不定期地舉行災害演習，模擬災害情形，掌握檔案災害發展的規律，提前采取防范措施，提高檔案館未來處理災害的能力。另一方面，主動依托科學技術，加大對災害檔案的開發力度，運用數據處理技術和計算機技術，建立檔案災害數字化系統，加強災害容災體系建設，形成災害檔案數據模型，模擬還原出當時災害發生的系列過程，增強預測檔案的能力。

注釋及參考文獻：

[1]王建英，楊紅梅.構建地震安全社區的建議和思考[J].防災科技學院學報，2012（1）：92.

[2]卞咸杰.檔案危機管理預警系統的構建[J].檔案學研究，2008（3）：29-32.

[3]于海燕.檔案災害預警機制研究[J].檔案學通訊，2011（4）：84.

[4]鐘開斌.日本災害監測預警的做法與啟示[J].行政管理改革，2011（5）：40.

[5]李琦.國內外檔案信息災難備份研究現狀分析[J].城建檔案，2011（5）：24.

[6]王世軍.美國救災體制對我國的啟示[D].河北：河北師范大學，2012.

[7]美國國家檔案館.舊金山地震火災[EB/OL].[2017-06-01].https：//www.archives.gov/exhibits/sf-earthquakeand-fire/.

[8]日本國立公文書館.在災害中學習[EB/OL].[2017-06-02].http：//www.archives.go.jp/exhibition/digi？ tal/saigai/index.html.

[9]李斌，向立文.美國檔案應急管理及其啟示[J].北京檔案，2016（1）：14.

作者單位：黑龍江大學信息管理學院endprint