基于PPP融資模式下的宜昌城市軌道交通建設可行性分析

曾凡

【摘 要】龐大的城市軌道交通建設投入單靠傳統、單一、有限的地方政府財政資金投資渠道，勢必會影響其建設進度和規劃要求，造成地方政府預算嚴重赤字，地方政府債務風險不可控，導致項目建設中斷，甚至造成負面的公眾影響，傷及政府公信力。PPP融資模式作為現今穩定、高效、成熟的項目投融資與建設手段，在國內外得到了迅速推廣與成功運用。論文將對宜昌城市軌道交通利用PPP融資模式進行建設資金投入的可行性進行分析，以提供可操作性理論參考。

【Abstract】Huge urban rail transit construction investment is based on traditional， single， limited local government financial capital investment channel， is bound to affect its construction progress and planning requirements， resulting in local government budget deficit， so that the risk of local government debt beyond the scope of uncontrollable， resulting in the construction of the project interrupted， and even cause a negative public impact， hurt the credibility of the government. PPP financing model as the current stable， efficient and mature project investment and financing and construction means， at home and abroad have been generally recognized. This paper will analyze the feasibility of the construction of capital investment of Yichang urban rail transit using PPP financing mode， and provide operational reference.

【關鍵詞】PPP融資模式；城市軌道交通；可行性分析

【Keywords】PPP financing mode； urban rail transit； feasibility analysis

【中圖分類號】U213.2 【文獻標志碼】A 【文章編號】1673-1069（2017）09-0046-02

1 宜昌城市軌道交通建設利用PPP融資模式的研究背景

隨著宜昌“大城市”發展戰略的快速推進，城區范圍擴張不斷加速、吸納外來人口與引進人才力度持續增強、城市機動車保有量不斷增加，導致宜昌城區連續性的交通擁堵、居民出行需求得不到滿足的矛盾日益凸顯，這些問題嚴重制約了宜昌城市的健康可持續發展。城市軌道交通作為城市公共交通體系的重要組成部分，具有運輸自動化程度高、運營穩定、舒適性好、能源利用率高的特點，是一種快速、安全、便捷的城市交通工具，宜昌市政府已經意識到發展城市軌道交通的重要性[1]。在此背景下，宜昌市政府在《宜昌城市總體規劃（2011-2030）》和《宜昌市綜合交通體系規劃（2011-2030）》中明確提出建設城區軌道交通的概念，并完成了總長超120公里、總投資超430億的三條軌道交通干線建設規劃方案，該建設項目現已開始進行建設前環境評估環節；但城市軌道交通作為城市基礎設施建設項目，普遍存在投資巨大、建設周期長、項目公益性強、固定資產占比大、運營收益低的特點。基于上述情況及特點分析，筆者認為：龐大的宜昌城市軌道交通建設投入單靠傳統、單一、有限的地方政府財政資金投資渠道，勢必會影響其建設進度和規劃要求，造成地方政府預算嚴重赤字，使地方政府債務風險超過不可控范圍，導致項目建設中斷，甚至造成負面的公眾影響，傷及政府公信力。為幫助宜昌城市軌道交通建設資金投入拓寬融資渠道，合理吸納利用優質社會資本對該項目建設進行競爭性投入與合作，保障重要民生工程按時、按質建設好，筆者將基于PPP融資模式來研究分析宜昌城市軌道交通建設多渠道資金投入的可行性，為項目建設提供可操作性理論參考。

2 PPP融資模式的理論性闡述及在宜昌地區運用的現狀

2.1 PPP 融資模式的理論性闡述

在絕大部分PPP理論研究與運用案例中，更多的是強調項目的推進實施采用PPP模式對公共基礎設施建設項目的全過程管理，即：政府對需要采用PPP模式進行公共基礎設施建設的工程項目，自立項之日起即通過公開競標的方式擇優選擇社會資本與其簽訂協議，由社會資本做好項目前期規劃、設計開發，在資金投入、項目建設和運營過程中，建立風險共擔和利益共享機制的合作模式；眾所周知，任何公共基礎設施建設項目是否能順利展開實質性的建設，其核心必然離不開資金的投入，學術界雖對采用PPP模式的公共基礎設施建設全過程管理的理論體系已經有很完善的研究，形成了公認的標準與概念，但對PPP項目運作的核心——“PPP融資模式”研究比較籠統。筆者綜合國內外學術文獻及相關案例研究認為：PPP融資模式是否成立應具備三個特征：一是必須由政府和社會資本參與，并且兩者之間必須通過具有PPP模式性質的協議建立有效的合作伙伴關系，為公共基礎設施項目建設所需的資金投入確定穩定有效的投資方；二是PPP融資模式下籌集資金或投入資金的方法和手段的核心目的是提供有效的公共產品或服務；三是通過PPP融資過程在政府與社會資本主體間建立穩定的風險共擔和利益共享機制，從而確保公共基礎設施長期穩定有效地為社會公共需求提供服務[2]。

2.2 PPP 融資模式在宜昌地區運用的現狀

宜昌地區運用PPP模式的項目主要集中在城區，已建設完成并投入運營的PPP項目有公交候車亭、危險廢物處置中心等，自2015年以來，宜昌市采用PPP模式已入庫兩批78個，總投資778億元，涵蓋市政基礎設施、生態建設和環境保護、文化、養老、醫療等16個公共服務領域。截至2017年4月，已有宜昌市兒童醫院等12個項目先后落地，總投資127億元。純民營資本投融資比例達到三分之一。宜昌市政府根據運用PPP模式的經驗與未來規劃，正加緊謀劃沙河綜合開發、宜昌市城區軌道交通等項目運用PPP模式進行全面規劃、開發與建設運營。

3 宜昌城市軌道交通建設PPP融資模式的可行性分析

第一，相關政策支持。隨著國內及宜昌地區目前正在大范圍推廣在公共基礎設施建設過程中采用PPP模式，在黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》的文件中，明確指出積極發展混合所有制經濟，支持非公有制經濟，允許社會資本通過特許經營方式參與城市基礎設施的投資建設；2014年國家財政部也提出要對公益性建設項目推廣使用PPP模式；2014年5月經國務院同意，決定在城市公共基礎設施領域推出80個鼓勵社會資本參與投資建設的示范性采用PPP模式建設的項目。可以確定，結合國內PPP項目發展形勢與當前政策導向，宜昌市在城市軌道交通領域采用PPP模式進行投融資是適應當今社會發展的重大舉措，具有非常廣闊的發展前景。

第二，能最大程度緩解宜昌市政府財政對城市軌道交通建設所投入資金的壓力。龐大的城市軌道交通建設投入單靠傳統、單一、有限的地方政府財政資金投資渠道，勢必會影響其建設進度和規劃要求，造成地方政府預算嚴重赤字，使地方政府債務風險超過不可控范圍進而導致項目建設中斷，甚至造成負面的公眾影響，傷及政府公信力。通過PPP模式投融資并展開建設可以提高城市軌道交通產品供給效率，尋找并引入優質的社會資本參與城市軌道交通建設籌資、建設與運營，分擔城市軌道交通維護費用。多渠道的融資來源極大地減緩了政府的財政支付壓力，使地方政府能從“既是裁判員，又是運動員”的雙重角色中轉變過來，從而能夠更好地當好“裁判員”監督管理城市軌道交通建設項目。

第三，項目的規劃建設更加合理、能最大程度降低軌道交通建設運營風險。一方面，通過公開招投標能挑選優質社會資本實體企業與政府合作，參與宜昌城市軌道交通建設項目的設計，從而能夠讓該項目的設計更加科學。而且，基于公開的市場化競爭機制，使參與合作的優質資本實體具有一定的壓力，能在政府監管、民眾監督中督促他們不斷保持、提高服務質量思想不放松，只有這樣才能保持在同類項目中的先進性和競爭力；另一方面，在PPP投融資模式的建設經營模式下，不需要政府在短期內投入資金回購建設完成的項目，從而降低了宜昌市政府預算嚴重赤字和償債風險。城市軌道交通通過PPP融資過程，在政府與社會資本主體間會建立起穩定的風險共擔和利益共享機制，從而使“雞蛋”被分開放在不同的“籃子”里，因而基于PPP融資模式的宜昌城市軌道交通建設項目面對的資本投入、通貨膨脹、生產安全、運用維護等一系列風險得以分攤，從而提高了政府部門的工作效率[3]。

綜上所述，宜昌城市軌道交通建設若采用PPP模式進行投資建設，核心在于拓寬融資渠道，正確選擇有實力的社會資本實體進行合作是保障該項目順利開展建設的必要條件。只有正確把握了基于PPP融資模式下的核心點和必要條件，通過外部的相關政策支持，通過全面分析本地實際情況，因地制宜，最終能為宜昌城市軌道交通建設項目采用PPP融資模式建言獻策，提供可操作性的理論依據，讓政府、投融資方、民眾三方得實惠。

【參考文獻】

【1】王海兵，湯啟如，彭啟發. 城市軌道交通PPP融資模式的系統化方案設計研究[J]. 會計之友，2016（14）：63-70.

【2】高曉磊. 杭州城市軌道交通項目PPP融資模式應用研究[D].杭州：浙江理工大學，2015.

【3】湯啟如. 城市軌道交通PPP融資模式應用研究[D].重慶：重慶理工大學，2015.