美國城市交通規劃的歷史性概述

屠敏之

摘要：上世紀90年代開始，關于交通對生活質量與環境的影響的關切逐漸增多，這種關切不僅限于美國且遍布全世界，交通規劃的手段亟待拓展，為此美國城市交通規劃圍繞出臺的一體化地面交通權益法案ISTEA即“冰茶法案”，展開了一系列的聯邦行動和民間活動。這些可持續交通發展進程，體現了美國城市交通規劃的動態化應對策略，即美國城市交通規劃經歷了從單純目的到多元目的的發展過程，經歷了不斷應對新的問題和關切的探索過程，且美國城市交通規劃的進程是一個不斷變化的動態過程。

關鍵詞：城市交通規劃；“冰茶法案”；空氣質量；各層級政府

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2017.05.020

一、美國城市交通規劃的系列可持續進程

上世紀90年代開始，關于交通對生活質量與環境的影響的關切逐漸增多，這種關切不僅限于美國且遍布全世界，交通規劃的手段亟待拓展；這個時期美國出臺一體化地面交通權益法案ISTEA（本文后面簡稱為“冰茶法案”）。從上世紀最后十年至本世紀初這段歷程看，美國城市交通規劃的進程可以概括為以下一系列圍繞冰茶法案展開的聯邦行動（action）和民間活動。

（一）美國城市會議

1992年5月6～9日，在北卡羅萊納州夏洛特市召開了一個會議，目的是為依照1991年冰茶法案和1990年清潔空氣法案修正案來制定適宜的規劃和決策流程提供初步指導。會議的5個專題討論會涉及州交通規劃、州實施計劃（SIP）、管理系統、交通改進計劃（TIP）和大都市長期規劃。

會議的結論涉及多個議題，包括：靈活投資的成功有賴于州和地方官員的共同決策；使美國環境保護署（EPA）參與但又不犧牲其管理職能是使空氣質量和交通規劃的職能成功整合的關鍵；若欲使新的規劃范圍有意義，州和MPO必須擴大參與對象以包含全部社區利益；聯邦指導應是普遍的和靈活的；聯邦機構應當支持開展地方倡議和鼓勵實驗；批準州和區域交通規劃時除考慮多因素外還應當考慮生活質量方面的因素；需要特別注意交通與用地的聯系；應當簡化聯合交通和空氣質量的規劃之復雜性。

（二）出行模型改進計劃

1991年秋，DOT和EPA制定出行模型改進計劃（TMIP）以適應1991年冰茶法案和1990年清潔空氣法案修正案的要求。TMIP在于改進客、貨運出行分析和預測技術、為州和地方機構提供應用性。這個計劃分5條線展開：A線“延伸”（outreach）——目的在于改進州和地方交通機構應用性方面的技術支持、培訓、操作手冊、宣傳資料、會議和交換中心這些功能的實踐水平；B線“近期改善”——旨在掌握傳統出行預測流程所使用的最優和最新的技術及手段，并使之可用于地方規劃機構，它側重于對現狀流程作出即時改進以適時滿足新的法定條件；C線“長期改善”——目的是形成新一代出行預測步驟，國家實驗室為此開發了一個新的手段，名為“交通分析和仿真系統”（TRANSIMS），用以模擬住戶、個人的行為和交通網絡的車輛運行；D線“數據”——支持既有方法的改進和發展新技術這兩方面的數據，最終目的是指導數據采集計劃的變化；E線“用地”——目的在于提高用地預測技術的質量，包括區域性預測模型的必要性和了解城市設計對出行的影響的必要性。

（三）宜居社區的倡議

宜居社區的倡議（Livable Communities Initiatives，LCI）由聯邦公交總署（FTA）提出以推廣公交使用。LCI旨在以高密度混合用地通過出行需求和停車管理政策的強化這一發展模式替代低密度以小汽車服務為主的蔓延發展模式，目的是促進和支持以公交為導向的設計或新傳統的城市設計。

LCI目標：1.加強公交與社區規劃的聯系，包括支撐性用地政策和城市設計；2.促進決策流程中社區的主動性和多元參與；3.增加到崗位、教育和其他社區設施及服務的通道；4.來自聯邦、州和地方計劃的均衡資源。LCI共投資16個項目、共計$6 890萬，其中聯邦公交總局（FTA）負擔3 500萬；這些項目作為公交項目的配套包含多種設施諸如：兒童看護中心、警察亭、社區中心、巴士避雨亭、信息亭、安全改進、巴士和自行車通道、公交廣場、學齡前設施、衛生保健所和圖書館。

（四）1992能源政策法案

經廣泛辯論后通過的1992年能源政策法案涉及面較廣、覆蓋了能源生產、保護，廢料處理，替代燃料，稅和稅收激勵措施。若干條款直接與交通相關，譬如：法案提高公交乘客每月免稅補貼至$60，規定停車補貼每月超過$155的小汽車用戶應納稅，這些條款使得對小汽車和公交的補貼處于同等水平。

法案確定分階段推進使用替代燃料車輛的時間節點，替代燃料包括壓縮天然氣、乙醇、甲醇、丙烷、電和氫氣。分階段推進的要求是：到1999年替代燃料車輛占聯邦購車總量的75%、占公司購車總量的90%，到2000年替代燃料車輛占州購車總量的75%。法案授權一個每年$5 000萬電動車輛的十年示范計劃，一個五年$4 000萬電動車輛基礎設施及支持系統的發展計劃，一個每年$3 500萬城市公交巴士替代燃料的三年示范計劃。

（五）遠程上班的啟示

美國交通部（DOT）根據1992年交通部撥款法案開展了一項遠程上班的研究（telecommuting），以了解遠程上班對減少交通擁擠及其所導致的空氣污染、能源消耗、事故和新的交通設施建設的可能性。研究發現：美國存在不少遠程上班、且規模在迅速擴大，預計遠程上班的人數將從1992年的200萬升至2002年的750～1 500萬；并且認為下個十年遠程上班這一方式在減少擁擠、空氣污染、交通事故和能源消耗方面將產生顯著的公共效益，但蟄伏的出行需求出現后可能會消除擁擠和空氣質量方面的效益；研究認為當時大多數遠程上班的電信服務和設備是充分的，寬帶在當時是有用的而在將來則是必需的。endprint

研究提出若干建議。首先，DOT必須積極推廣遠程上班、作為減少小汽車使用的一個交通需求措施；其次，按照冰茶法案，遠程上班項目應當具有聯邦援助資格以制定遠程上班計劃，它可適用于規劃、管理、組織、推廣、市場營銷、培訓和公眾宣傳活動但不適用于購買和配備遠程上班的設施，此外合乎清潔空氣法案條件、具有空氣質量效益的交通項目和計劃可使用聯邦基金也適用于遠程上班活動；再次，遠程上班計劃必須從屬于州和地方制定的交通規劃及計劃，DOT建議相關部門發布遠程上班相關信息。

（六）大都市和州的規劃條例

根據冰茶法案，州和大都市交通規劃實施條例于1993年10月發表。

大都市交通規劃條例針對規劃流程提出15個規劃要素。條例為開展重大投資研究（MIS）提供了指南，便于分析新建交通設施或設施通行能力大增的情形。條例針對把管理系統整合到總體規劃流程以及合規條件中交通和空氣質量規劃的銜接，提出了財政計劃方面的條件以保證財政資源對于實施交通規劃之所有要素是合理可用的。大都市交通規劃流程必須由州和MPO進行年度自證，且至少每隔三年由聯邦公路署（FHWA）和聯邦公交總署（FTA）審核以確定流程是否符合條例提出的條件。

州交通規劃的條件與大都市交通規劃的相當一致，州必須制定一個州的多式聯運長期交通規劃、須包含23個要素。這些規劃必須與MPO制定的大都市交通規劃銜接，州的交通規劃流程必須為用戶、交通供應方和公眾提供充分發表意見的機會；州也必須制定近期州交通改進計劃（STIP）。

（七）交通-空氣質量合規條例

1993年11月美國環境保護署（EPA）發表了1990年清潔空氣法案修正案（CAAA）第176條款關于交通合規（conformity）的條例。CAAA對“合規”的定義是：交通規劃和計劃的目的在于實現州實施計劃（SIP）提出的空氣質量改善目標。

條例規定了交通規劃、計劃和項目獲得合規鑒定的步驟和標準。未達標地區和維持地區（即之前未達標而目前已達標的地區）必須獲得合規鑒定。合規分析各種規劃排放導致的空氣質量是否在SIP幅度內，合規分析的對象包括具有區域重要性的所有交通項目，STIP、TIP及單個交通項目也受合規鑒定的制約；交通規劃、STIP和TIP及單個交通項目還必須實施SIP提出的交通管理措施（TCM）。

（八）交通管理系統

1991年冰茶法案要求州和大都市地區建立和實施6個管理系統：公路車道（PMS），橋梁（BMS），公路安全（SMS），交通擁擠（CMS），公共交通設施與設備（PTMS）和多式聯運交通及系統（IMS）；目的在于有助于州和地方決策機構選擇具有成本效益的政策、計劃和項目以保護和提升國家交通基礎設施的作用。

冰茶法案要求各州于1995年建立這些交通管理系統，并于1995年1月1日前證明已經完成系統建設；州和MPO必須合作建立和實施管理系統，不能如期建立管理系統的州將扣留分攤基金的10%。在交通管理區（TMAs），擁擠管理系統（CMS）必須通過運用出行需求和營運管理的策略以實現對新的及既有的交通設施的有效管理。鑒于管理系統增加州和MPO數據采集和報告方面大量負擔的關切，1995年國家公路系統命名法案取消必須建立州交通管理系統的條款，是否建立管理系統交由各州自行裁決，然而很多州按各自需求建立和實施了管理系統。

（九）基礎設施投資原則

1994年1月26日發布的12893執行令提出聯邦基礎設施投資原則，適用所有負有基礎設施職責的聯邦機構。原則要求所有投資基于系統的效益和成本分析，包括定性和定量的計算。這些分析必須比較一套綜合選項，包括管理的需求、設施的修理和設施的擴充這些方面。

執行令要求對基礎設施實現高效的管理、側重提高設施的營運和維護及利用收費進行需求管理；它要求聯邦機構在投資和管理基礎設施上尋求與私營部門合作。

（十）環境公正法令

1994年2月11日克林頓總統發布名為“針對少數族裔人口和低收入人口的環境公正的聯邦行動”12898執行令，目的在于關注少數民族和低收入的社區的環境和健康狀況，保證聯邦計劃及活動不使用種族、膚色或血統歧視標準、方法和慣例。執行令要求以國家環境政策法案（NEPA）的環境影響流程解決環境公正問題，按此流程分析聯邦行動方案和項目時須包含對少數民族和低收入的社區的人的健康、經濟和社會影響的分析；緩解措施必須針對給少數民族和低收入的社區帶來的顯著及負面的環境影響，分析影響和制定緩解措施的過程中必須提供受影響社區發表意見的機會。

1995年5月DOT主辦“環境公正與交通：建立模范合作關系”會議，以期制定策略和建立有效合作關系應對環境公正的關切。1997年4月DOT確立實現環境公正的流程作為該機構任務之一。

（十一）大都市交通規劃機制會議

冰茶法案出臺后，DOT和TRB合辦會議評價施行大都市交通規劃條款的進展及MPO執行法案條款的能力；大會與會者包括聯邦和州的政府官員、MPO、大學、咨詢公司和社區活躍團體。會議背景材料是美國政府間關系顧問委員會（ACIR）的一份調查報告，MPO的能力：改進MPO的能力以助施行國家交通政策。研究發現MPO因冰茶法案而發生了一些積極的變化，包括：公共參與增加了，空氣質量分析步驟改進了，政府間協調以及考慮多式聯運議題增加了。同時，MPO的負面關切也相應增加，這包括：條例負擔和工作量、最后期限、期望、內部割裂及與州交通部門關系緊張。報告建議采取若干行動為MPO制定一個能力培育計劃并支持其減輕條例負擔。

大會討論以下相關議題：作用和職責，公共參與，財政現狀，技術銜接，決策制定和相關活動納入流程；與會者的普遍共識是冰茶法案冰茶法案為強化大都市交通規劃流程提供很多機會，總體感覺是支持冰茶法案的基本理念。大會意見與ACIR報告的建議一致且互補：兩者均側重提高技術援助，發展步驟和制定培訓計劃，開展健全案例研究、同行交流和簡化流程。endprint

（十二）擴大大都市公路通行能力

1991年冰茶法案和1990年清潔空氣法案修正案集中關注大都市地區因擴建公路誘發出行及對空氣質量和能源消耗潛在影響這些議題。TRB開展一項調研，評價提高公路通行能力對交通流、出行需求、用地、車輛排放、空氣質量和能源利用的影響的相關證據。研究斷言抑制機動車增長的政策對空氣質量的影響是微弱的，提高重大公路通行能力可能有較大影響但可能需要較長時間才影響到空間模式和誘發出行、最后才影響空氣質量；與抑制出行增加的手段相比，機動車技術的改進將更有益于改善空氣質量。

（十三）1995年國家公路系統命名法案

1995年11月28日克林頓總統簽署1995年國家公路系統命名法案，NHS獲得法律效力。NHS含州際公路系統、共長1.6萬英里，占全國道路4%、負載公路總交通量40%和卡車總交通量70%；約90%人口居住在距離NHS道路5英里范圍內。除了命名國家公路系統外，法案取消了小汽車和卡車55英里/小時的全國速度限制，取消對未能實施公路摩托車頭盔法律的州的投資處罰。

（十四）重大投資研究

重大投資研究（MIS）條例要求任何一項重大交通投資都必須對所有合理的多式聯運交通改進策略方案作評價以解決次區域通道內的問題。MIS是多個機構及利益相關方之間的一個合作流程，必須形成多種投資方案或策略并評價這些方案在實現地方、州和國家的目的和目標上的效果和成本效益。流程須考慮各種方案的直接與非直接成本并考慮機動性改善，社會、經濟和環境成本，安全，營運效率，土地使用，經濟發展，財政金融和能源消耗諸如此類的因素。

1996年2月25～28日在舊金山召開MIS流程效果的評價會議。會議一致認為MIS是有用的技術，它反映冰茶法案的目標，包括：提高了的機動性，多式聯運，創新，靈活性，改善了的空氣質量，使用新技術，決策中包含公共參與，交通投資與土地使用、環境和其他社區利益協調諸方面。

（十五）國家交通系統

1993年末，使用國家績效評估（NPR）指導和影響制定地面交通財政援助計劃再授權部門提案的流程被啟動，交通部開始從用戶的角度評估和分析交通系統績效。第一個目標是NHS倡議，重點在于形成一個評估國家交通系統的流程。

國家交通系統倡議進展報告描述國家交通績效的一組指標及國家交通網絡分析能力的研究及應用。這些工具將用于評價國家交通系統，確定和分析影響交通的主要議題并分析政策、計劃管理和條例選項。這些工作的目的是編寫國家交通系統狀況的雙年報告。

（十六）銜接用地，交通和空氣質量

1990年，俄勒崗千人聯合會成立“銜接用地、交通、空氣質量”組織（LUTRAQ）、作為俄勒崗州波特蘭西南側周邊建設輔道提案的應對。LUTRAQ分析了應用TOD與輕軌系統結合的公路輔道替代方案，這一新傳統城鎮規劃原則開發用地的目的是鼓勵更多步行、自行車和公交的同時減少使用小汽車。研究結論是：與公路輔道方案相比，輕軌/TOD策略可能顯著減少擁擠、小汽車出行、VMT和空氣污染排放；因而它是唯一滿足清潔空氣法案條件的方案。波特蘭區域政府為LUTRAQ作了背書，將該方案納入區域的用地與交通遠期規劃。

二、美國城市交通規劃的動態化應對策略

首先，美國城市交通規劃經歷了從單純目的到多元目的的發展過程。

城市交通規劃是從上世紀三四十年代的公路和公交規劃活動演變而來的。最初這些活動主要目的僅限于提高單個交通設施的設計和營運，其重點是升級改造及擴展這些設施，故早期城市交通規劃的研究主要以系統為導向、以20年為期限、以區域為對象。因為國家州際公路和防御公路系統的立法要求按20年預測交通量為依據設計主要公路，直至1960年代，規劃流程側重的是制定長期的和區域的規劃。

1970年代開始，規劃流程逐漸轉向短期和通道（層面），這是因為形成了“制定長期規劃時很少注意次要設施及增加既有系統的效率”這一認識所致；而建設新設施的難度和成本增加、環境關切增多及石油禁運也促使規劃流程向制定短期規劃轉變。規劃流程的轉變歷經了一個學習和適應的時期，到1980年代，美國大多數城市地區城市交通規劃已變成由短期規劃主導。

1990年代，大多數城市地區已停止興建公路但城市出行持續增加且交通擁擠加劇，迫切需要探索新的手段，采取更加綜合和一體化的策略的時機日趨成熟；2000年，城市交通規劃重心轉向對付不斷加劇的擁擠、滿足NAAQS、減少全球變暖和支持可持續發展，而且城市交通規劃流程更具包容性、為市民團體和個人提供參與決策的機會。

其次，美國城市交通規劃經歷了不斷應對新的問題和關切的探索過程。

城市規劃進程的演變始終是出于解決城市和區域面臨的重大關切和主要問題的目的。1960年代后至1970年代前半期，重要的新問題開始影響城市交通規劃制定，這些問題包括安全性、市民參與、公園土地和自然區的保護、殘疾人公平待遇、環境關切（特別是空氣質量）、老年人和殘疾人的交通、能源保護和市中心重建；更新關切也包括公路和公交基礎設施的損壞及其對經濟發展影響。交通擁擠、空氣質量、全球變暖和可持續發展已變成城市交通規劃的主要關切。

針對這些廣泛的問題和關切產生多種解決方案，包括新建公路、快速巴士、地鐵和輕軌系統，收費，自動導軌公交，準公交，經紀費，雙模公交，IVHS和磁懸浮列車；同時，也提出交通系統管理和交通需求管理的理念。其他發展包括1970年代基于計量經濟學和心理測試學的數理技術和理論基礎的新出行預測技術，1990年清潔空氣法案修正案要求重新評價出行預測步驟等。

最后，美國城市交通規劃的進程是一個不斷變化的動態過程。

1990年代給城市交通規劃機構帶來新的挑戰。經過十年權力和職責去中央化，城市交通規劃面臨的難題包括低密度土地開發模式，擁擠和空氣污染，這些需要在區域范圍或州的范圍加以解決。但多數城市地區不具備形成高效土地利用模式的協調要素和整合要素的機制安排；機制安排在各層級政府之間呈現垂直的碎片化，在交通、用地、空氣質量和其他服務領域呈現橫向（功能上）的碎片化。大多數的城市區域很少付諸努力合并這些機制，只有少數幾個州開始實施一些機制整合。

對城市交通規劃的要求前所未有地增多，需要解決的問題清單不斷變長。跟以前相比，對城市交通規劃的要求更加綜合、條件更苛刻（譬如某些州的條件高出聯邦要求），但有助于城市交通規劃機構滿足這些要求和條件的工作幾乎沒有開展。研究和發展的基金逐漸減少并且城市交通規劃資金的增加不能與城市交通規劃任務要求的增多同步。城市交通機構的預算緊張，無資金開展方法改進或研究；很多地區的數據庫沒有更新，而且機構面臨采集大規模區域數據庫諸如家訪、OD調查的難處。所有這些表明，為進一步適應新的議題和需求，城市交通規劃仍是動態的和不斷變化的。

說明：本文是Edward Weiner著的Urban Transportation Planning in the US---A Historical Overview的一個譯本節選，譯文選用的是原文第5版。美國交通部（DOT）研究和創新技術局（RITA）“國家交通圖書館”網站上掛有原著92年閱讀版。原著（正文共一十四章）歷史性地概述美國城市交通規劃的發展進程，從上世紀二三十年代美國公路建設規劃開始貫穿至上世紀末美國進入可持續城市交通規劃的各個階段；書中既側重很多具有重要意義的活動和事件的描述，也探討眾多與城市交通規劃流程的發展及其形成相關的議題，涉獵國家政策導向、交通立法、規劃理論方法與技術手段、科技創新及學科發展、社會公正和公共參與、能源利用、環境保護、大氣質量等諸多領域，為世人了解美國城市交通規劃進程演變提供了一個比較全面的視角。城市發展是人類社會面臨的一個永恒課題，城市發展領域的學術研究成果可謂豐富。推薦本書出于比較單純的想法：了解美國城市交通規劃歷史進程或許有助于當前思考我國城市發展和交通規劃的適宜方向。原著內容頗豐，本文僅選擇最后兩章（可持續發展和結語）略作介紹，亦作為讀者深入探究美國城市交通規劃歷程中具有劃時代意義的“冰茶法案”（ISTEA）的一個引子。endprint