欠發達城市公共服務社會化中的政社互動問題研究

王萌

[摘要]相對于西方國家市場經濟和公民社會長期積累下的“水到渠成”，我國公共服務社會化更多是基于發達地區創新實踐總結的政策推廣，因此對經濟社會基礎較弱的欠發達城市形成了一定的政績壓力。在這種背景下，欠發達城市公共服務社會化的政社互動容易出現不穩定和非正式問題，進而影響公共服務社會化效果。通過駐馬店市養老服務社會化實證分析，探究政社互動失序的原因，提出改善政社互動的有效對策，以提升欠發達城市公共服務社會化效果。

[關鍵詞]公共服務社會化；政社互動；欠發達城市

一、公共服務社會化中的政社關系

在20世紀70年代西方國家的公共服務社會化浪潮中，政府與私營部門、第三部門建立平等的“伙伴關系”成為改革成功的關鍵，但目前我國政社力量對比差異大，“伙伴關系”構建并不適于當下中國社會現實。“伙伴關系”強調政社之間互相補充和緊密配合，而其構建是由西方國家深刻的社會基礎和歷史需求做鋪墊：公眾對改善公共服務的需求表達強烈，對基層政府效率不滿；私營部門和第三部門充分發展，參與公共服務供給意愿高；“有限政府”、“政府失靈”、“企業政府”等觀念深入人心，政府改革創新勢在必行。我國當下經濟社會轉型并未完成，大量經濟社會資源還集中在政府手中，公民社會尚未形成，“伙伴關系”演變成政府引導、社會力量參與的非均衡互動。

我國公共服務社會化中的政社互動研究主要集中于“應然狀態”或“理想狀態”探討，回避了揭示政社互動的“實然狀態”及結果。已有研究主要集中于兩種路徑：以政府治理視角探究政社間的應然角色分配，過于強調政府的主體責任；通過公共服務個案證實“理想”政社互動模式的存在，并未深入挖掘雙方互動的實際策略與動機。以實證研究深入揭示政社互動如何實現或者偏離公共利益目標及其背后的根源，是本文理論與實踐意義所在。

二、駐馬店市養老服務社會化的中的政社互動實證分析

（一）駐馬店市養老服務社會化的背景

白2012年，河南省政府多次下發相關政策文件，全面建設社會養老服務體系和推動養老服務業，對各省轄市政府提出了政績要求。2012年，河南省政府下發《河南省人民政府辦公廳關于印發河南省社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）的通知》，設立到2015年“基本形成制度完善、組織健全、規模適度、運營良好、服務優良、監管到位、可持續發展的社會養老服務體系”的建設目標，將2015年底在全省全面開通12349居家養老服務平臺作為建設任務之一。2014年3月，河南省政府下發《河南省人民政府關于加快發展養老服務業的意見》，提出在養老服務業發展中“充分發揮政府主導作用和社會力量主體作用”，以省民政廳為首的各省政府職能部門會同省轄市政府共同負責實施“發展多種形式并存的機構養老服務”和“壯大養老服務產業”等任務。

駐馬店市政府前期仍使用經濟補貼政策，但政策效果并不理想。以2000元的床位補貼為例，獲得床位補貼必須首先通過建設、消防、衛生、民政等各部門的驗收審查，市民政局的工作重點仍是資格審查而后評比，濟貧和獎功作用大于扶持作用。政策實踐中，駐馬店市內多數民辦養老機構起步晚、收費難、規模小，因此難以通過審查或改造成本過高，最終大部分補貼資金仍流入各縣、鎮的公立養老機構。補貼政策結束后，民辦養老機構服務質量和安全隱患問題仍未改善，駐馬店市養老服務整體水平未見明顯提升。

（二）社會組織參與養老服務供給的行動

1.借勢

借有利政策推行之勢為自身創造條件是民辦機構的天然趨利動機，但也帶來壟斷風險。借勢策略的關鍵不在于直接得到財政支持，而是利用政策爭取到競爭優勢地位。使用者付費和財政支持為社會組織的主要收入途徑，在難以獲得財政補貼時，借政策之便提升知名度、擴大顧客群成為社會組織首選策略。有能力的社會組織借勢增收的初衷合理正當，但若其行動不受限，則政策可能被濫用。

應省政府要求，駐馬店市民政局自2014年開始籌備12349居家養老呼叫服務平臺，駐馬店市大河居家養老服務中心因此利用借勢策略承接呼叫中心具體業務，主要動機是爭取擴大服務“地盤”。駐馬店市大河居家養老服務中心于2013年12月注冊為民辦非企業單位，由某管理咨詢公司投資籌建。服務中心與民政局的合作成立主要依賴兩方負責人間的“私人關系”，因而并未約定任何政府購買項目資金或財政補貼，雖未帶來直接收益，但實際上對出資企業意義重大。承接12349服務前，出資公司對服務中心定位是提供市區內居家養老服務，集中在周邊社區開展日間上門照料活動，知名度和服務量有限，持續虧損運營。承接12349服務后，一方面服務中心擴大服務范圍、增加醫養照護設施和服務人員，另一方面其出資公司加快速度在全市各街道籌建社區日間照料中心及其他養老服務機構。駐馬店市內老齡人群呼叫12349服務，對接的主要是大河居家養老服務中心及其出資公司籌建的其他養老服務機構，存在壟斷服務嫌疑。

2.投機

社會組織主動向政府提出合作則主要源于追求“超額利潤”的動機，合作內容可能超出既定政策進度或指標，在創造超常政績的同時可能帶來偏離公共利益目標的風險。雖然不能做利潤分配，但擴大規模和降低成本是所有組織不可避免的生命周期，因此有社會組織會選擇在高風險領域投機。由于大多數公共服務產業尚未形成產業鏈狀態，投機動機并非完全不可取，但投機動機可能導致機構“私利”需要超越公共利益需要。

2012年，駐馬店市第一個園林式醫養社區項目——頤康陽光康復養老中心獲批建設，成為駐馬店市養老工作的亮點，但后期實際運營完全無法實現預期目標，甚至在市民中產生負面影響。2012年前后，駐馬店市民政局養老服務工作重點仍是改善傳統的救濟性養老服務，因此該康復中心項目獲批更多是發起機構游說的成果，“私利”投機色彩明顯?？祻椭行挠?015年建成，殘疾人友好設施、醫護急救設施、社工服務、家政服務、生活娛樂服務隨即配備到位，目標對象設定為個人月收入4000左右的自理級老齡人群。但服務定位遠遠偏離了當下駐馬店市實際養老需求，康復中心入住率極低，引發國有資源浪費的爭議。endprint

（三）市政府對社會組織參與的回應

1.承諾

政府向社會組織做出公共服務合作的承諾，以非正式承諾替代正式契約，帶來了靈活性同時方便政府規避責任風險。從社會組織角度看，在相對穩定的政策環境下，社會組織會接受承諾作為合作基礎，因為承諾的有效性以政府信譽為背書。從政府角度看，在民眾需求不明朗、監督機制未健全、本地實踐經驗缺乏的情況下，公共服務社會化往往伴隨著一定風險，非正式承諾更有利于地方政府“摸著石頭過河”。

雖然河南省各級政府都在大力鼓勵社會組織參與養老服務，駐馬店市民政局在如何扶持社會養老服務機構發展方面缺少經驗，因此規避風險成了政府行為的首要偏好。由于經濟欠發達，駐馬店市養老服務業在2012年后才正式起步，非盈利社會養老機構普遍呈現管理亂、規模小、運轉難狀態，養老服務企業數量少、知名度低，產業鏈尚未形成。在開展12349呼叫服務和頤康陽光養老康復中心過程中，市民政局向兩家社會組織做出兩方面非正式承諾：一是承諾合作關系將穩定持續；二是承諾后期兌現各項優惠政策和補貼政策。民政部門對兩家社會組織的服務能力及其效果預期抱有一定懷疑，短時間內也無法建立一套完整的需求調查和服務評估機制，因此以承諾替代契約也是一種變相的刺激策略。

2.認可

政府認可社會組織的工作成果并加以展示宣傳，直接顯示政府政績，間接為社會組織提供無形資源。為社會組織提供直接財政支持之外，政府也可采取在官方場合展示相關工作成果、允許社會組織探索新的服務形式、協助社會組織的服務活動等認可行動。政府認可雖然不如直接支持正式，但容許社會組織有更多行動自由，對發展探索中的社會組織也可以起到關鍵作用。

市民政局在行動上認可社會組織對駐馬店市養老服務社會化的積極貢獻，間接幫助后者樹立了行業領先的形象，向兩家社會組織輸送了無形資源。2016年7月，市民政局在回應市政協督辦提案時重點回報展示了頤康陽光康復養老中心的建設運行情況，康復中心成為民政部門養老工作由救濟導向走向福利導向的典型案例。實際上，自2012年項目批準以來，康復中心就作為駐馬店市民政部門推動養老服務產業化的“政績”，因此獲得在市政直機關內宣傳推廣的機會。

從駐馬店市養老服務社會化案例可見，社會組織和地方政府更偏好采用策略性行動，即基于自身成本——效益最大化考量的非正式行動，雙方行為都一定程度上偏離了滿足公共利益的應然責任。

三、欠發達城市公共服務社會化中政社互動失序的原因

對欠發達城市而言，公共服務社會化主要是自上而下的政策過程，因此其作用主要體現在策略層面而非戰略層面，政社互動中呈現出諸多不理想狀態。

（一）公共服務需求未分化

不同社會群體的公共服務需求分化并充分表達是實現公共服務社會化的必要條件，但欠發達的社會經濟環境不能有效催化公共服務需求分化及表達，公共服務社會化供給與實際需求脫節。地區經濟發達與否與非公經濟的繁榮程度關系密切，而結社活動作為非公經濟活動的“副產品”推動新的社會聯系建立，最終新公共服務需求大量產生并持續分化。在我國經濟發達城市，非公經濟的繁榮催生了大量“少數群體”、“邊緣群體”、“特殊群體”，而這些群體的需求通過或自主表達或引起其他群體關注的方式進入公共生活。這些少量的、分散的、特殊的群體需求通過結社行為聚合最終進入政府議程，在行政壟斷供給失去了大規模供給帶來的效率優勢時，借助社會的結社力量補足政府能力短板就成為必然。在欠發達城市，非公有經濟不活躍，血緣、親緣、學緣、地緣等仍在社會關系中占據主導地位，私人利益的滿足首先訴求于強烈的私人關系，變化的社會需求被“隱藏”。當一個群體的私人利益難以與其他群體碰撞、融合和聚焦時，社會無法形成自下而上的公共服務供給壓力，更無力倒逼政府轉變壟斷供給。缺少公共服務需求表達和整合這一必要基礎，公共服務社會化難以推動城市治理水平提升。

（二）社會組織發展基礎薄弱

欠發達城市社會組織缺少從“量的積累”到“質的飛躍”的行業發展歷程，削弱了公共服務社會化的價值，導致社會組織的“利己”動機和策略行為難以監督。由于機構“利己”動機與公共利益使命之間存在一定矛盾，社會組織參與公共服務供給必然包含風險，因此行業內的優勝劣汰為公眾和政府通過擇優機制約束壟斷、貪腐等道德風險創造條件。走向大型化、標準化是組織發展的天性，但對社會組織而言，無序的規模擴張很可能導致經濟理f生原則主導其發展，最終因背離公共利益使命而陷入巨大的公信力危機。相對于政府的“大而全”，社會組織參與公共服務的優勢在于“小而精”，即以專業、自律、規范、高效的服務滿足特定公共需求，而精深的專業能力與機構問在財政補貼、付費使用者、公信力等方面的競爭緊密相關。在我國經濟發達城市，社會組織大量涌現并競爭有限的財政和公信力資源，社會組織服務能力和信息透明程度在同業競爭中不斷提升，為有效承接公共服務項目打下良好基礎。經濟欠發達城市中，本地社會組織數量增長緩慢，專業能力和公信力有限，行業自律氛圍弱。由于可合作的社會組織數量和能力均有限，公眾和政府幾乎沒有比較與擇優的空間，因此更難以監督并約束社會組織的“利己”行動，最終不得不承擔服務效果不佳和公共利益流失的風險。

（三）政府缺乏戰略意識和創新意識

欠發達城市政府更注重在策略上追隨效仿經濟發達城市，缺乏戰略意識和創新意識，因而導致公共服務社會化的本地實踐不理想，偏離公共利益目標。追隨發達城市的發展道路是欠發達城市政府最典型的發展策略，欠發達城市政府通過移植、復制發達城市政府的成功經驗推動自身發展，一氣達到“事半功倍”的效果。在追隨效仿的過程中，欠發達城市政府容易出現兩種典型問題：一是“買櫝還珠”，重視模仿具體行動策略而忽視規劃整體發展戰略，導致策略失去連貫性；二是“削足適履”，重視學習“一般規律”而忽視根據本地具體時空條件再創新，導致策略失去適用性。我國經濟發達城市公共服務社會化的成功是政府、公民、社會組織三方合作創新的結果，政府的政策創新意在發揮戰略引導、能力培育、行動支持等作用，具體策略隨著公共服務供需變化不斷調整。欠發達城市政府推動社會組織參與公共服務的動力更多來自于政績的壓力，更關注社會組織的參與形式是否“先進”，容易忽視對本地具體公共需求和社會組織實際發展水平的觀察。一旦達成既定政績目標，欠發達城市政府不再有繼續學習、探索、創新的壓力，難以切實地滿足公共利益需求。

四、改善政社互動關系。提升欠發達城市公共服務社會化效果

（一）推動需求表達

推動公共需求表達不要做全面的需求調查，通過和“草根”組織合作并允許其參與政策過程，欠發達城市政府同樣可以了解真實公共服務需求。在我國，“草根”組織是一類介于松散的志愿者聯盟和正式注冊的社會組織的非正式組織。自下而上的發起過程決定了“草根”組織的獨特性，這類組織往往具有更強的使命感和責任感，更愿意快速地了解和回應需求。通過“草根”組織合作，城市政府能夠直接快速地了解特定群體的公共服務需求信息，為正確決策奠定基礎。吸納“草根”組織參與政策過程，參與政策調研、選派聽證會代表、開展服務滿意度調查等，打通政府和民眾溝通的橋梁。

（二）變支持為扶持

由“獎勵性補貼”轉向“發掘性培育”和“資助性投資”，欠發達城市政府才能更好地推動本地社會組織實現“質的飛躍”，促進公共服務產業鏈形成。欠發達地區社會服務機構剛剛興起，發展成熟的社會服務機構數量有限，因此政府應該將財政支持的重點轉移到培育和支持有潛力的初創期組織方面。培育和支持不是直接解決初創期組織最容易遭遇也是最難解決的資金問題，而是幫助社會服務機構進行能力建設，為后者提供包括法律政策咨詢、財務管理培訓、項目投資等在內的多種培育支持。只有專業的服務、規范的管理贏得公信力后社會組織才真正走向“獨立”和“成熟”，欠發達城市公共服務社會化才能呈現“量”與“質”兼優的理想狀態。

（三）構建合作制度

欠發達城市政府必須將社會服務機構視為合作者而非挑戰者，與社會服務機構建立契約式合作關系，通過公開、公平、透明的政社合作提升城市治理水平。當下政府職能角色正從“劃槳者”向轉為“掌舵者”，減少直接供給公共服務而專注于規則建設，因此社會服務機構不只是幫助政府完成政績目標，更是政府職能轉變的推動者、協助者、合作者。在與社會組織合作過程中，欠發達城市政府必須重視契約：一是要賦予社會服務機構提供服務相關的完整事權，保證公共服務過程的完整順利；二是要設立公共服務滿意度評估標準和流程，對社會組織的服務活動進行全過程監督。以正式契約明確政社雙方責權關系，才能保證公共利益最大化，推動城市發展朝著更好地滿足人的需求邁進。

（責任編輯：章樊）endprint