地方人大討論決定重大事項的法制困境及其對策分析

李翔宇

討論決定本區域內的重大事項是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的重要職權。2017年1月，中央辦公廳出臺關于健全人大討論決定重大事項、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見，這是我國確立人民代表大會制度以來，中央首次對人大行使重大事項決定權作出專門部署，對于推動人大及其常委會行使好重大事項討論決定權具有重大意義。長期以來，相比立法權、監督權，重大事項討論決定權行使的經常化、規范化、法制化程度不高。為貫徹落實中央部署精神，深化人大行使重大事項決定權的實踐探索，有必要厘清決定權的性質和內涵，進一步檢視地方人大行使重大事項討論決定權時存在的法制困境，提出對策建議。

一、決定權的性質和重大事項討論決定權的由來

從法理上講，決定權是廣義立法權的一部分。人民主權和民主是現代國家權力來源的基本形式。人民選舉產生政治代表，政治代表根據人民授權組成國家的民主機關，代表人民行使國家權力。因此，對法律、預算、稅收等國家事務中的全局性根本性問題，必須由政治代表通過審議表決方式決定，才具有法定效力和強制約束力，才能取得政治正當性，才能被本區域全體人民及各種組織一體遵循。這種議決權，本質上就是廣義的立法權，因此代議機關往往也被稱為立法機關、立法會。在普通法國家，提請議會審議表決的單一事項，一般直接被稱之為法案。但在成文法國家，傳統上對法律的定義基于狹義，主要指具有特定調整對象、內含完整權利義務結構和嚴格條文體例的規則文本。因此，成文法國家將民主機關的立法權和關于其他事項的議決權區分開來，前者僅指狹義的立法，而后者則指的是對預算草案、稅收等單一事項的決定權。因此，這里認為，對我國決定權的性質理解應遵循一般成文法國家的規律。也就是說，在人民代表大會制度下，決定權是憲法法律賦予各級人大的具有準立法性質的權力，集中體現為能夠作出具有強制約束效力的決定決議。

從制度淵源上看，1954年人民代表大會制度建立之初，憲法就以明示方式列舉了人民代表大會所享有的若干決定權，但在立法上明確重大事項討論決定權這一表述則是1982年憲法。1954年憲法對全國人大及其常委會和地方人大決定國民經濟計劃等法定事項作了列舉規定[1]。在憲法草案的報告中，劉少奇同志闡述了這些列舉規定的立法取向：“人民代表大會制度既規定為國家的根本政治制度，一切重大問題就都應當經過人民代表大會討論，并作出決定。我國的人民代表大會就是這樣能夠對重大問題作出決定并能夠監督其實施的國家權力機關。”[2]彭真同志1980年在《關于地方人大常委會的工作》講話中，將地方人大及其常委會的主要職權概括為：第一，制定、頒布地方性法規；第二，討論、決定本地區的政治經濟文化教育衛生民政民族工作等重大事項；第三，人事任免；第四，監督本級政府和法院、檢察院的工作[3]。彭真同志的表述對此后關于決定權的立法產生了很大影響。1982年制定的現行憲法除延續對各級人大審查批準國民經濟計劃等法定決定事項進行規定外，首次在對地方人大常委會職權規定的條文中，對重大事項決定權作出專門表述，即第一百零四條規定縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項。這一規定沿用至今，此后地方組織法則作了相應細化。可以說，這一條文構成重大事項討論決定權的主要法律依據。

以上分析可見，對重大事項決定權的分析有必要區分應然與實然、學理與制度的層面，這樣更利于檢視憲法一百零四條的適用情況，更利于分析地方人大常委會行使決定權存在哪些亟需破解的難題，更利于確定什么是決定權行使應達到的目標狀態。目前，理論界和實務界對此分析較少。本文以下分析沿用了這種區分的視角。

二、地方人大討論決定重大事項的法制困境分析

職權法定是現代治理的基本邏輯，要求任何公權力的范疇界定和行權方式均應由法律明確規定，法無授權不得行使。但我國關于重大事項討論決定權的立法存在含糊、籠統、寬泛等問題。

（一）權力性質模糊。從上文法理分析看，決定權是個界定清晰的準立法權。但憲法規定重大事項討論決定權這一具體職權時，使用了“討論”與“決定”相并列的表述，使得長期以來理解和把握立法原意到底是“決定權”“討論權”，抑或“討論”與“決定”兼而有之，一直存在含糊性。因為從性質上講，討論權即“議而不決”，對重大事項提出意見建議，類似監督權的性質，是一種附屬性、常規性的權力，權力行使的程序也較為便捷。而決定權則具有創制性和強制性特征，作出決議決定的程序也相應地更為審慎、復雜。顯然這是兩種具有明顯性質差別的權力，卻被囊括在同一權目下，很容易造成權力定位、權力范圍、行權方式和運行程序上的混亂。長期以來，理論與實務界在區分“議而必決”“議而可決”“議而不決”這3類事項上大作文章，實質上體現了理解和把握重大事項討論決定權性質上的混亂。另外，如果“重大事項”之“重大”能夠在憲法意義上被界定為全局性根本性問題的話，討論權和決定權所指向的“重大”含義顯然層次不同，“重大”的程度也不同，卻放在同一權目下表述，存在語言歧義。同時，憲法法律對人大常委會行使監督權的規定相當寬泛，目前有關重大事項討論的實踐實際上均是監督權行使的范疇，在監督權外，實際上并沒有必要另設討論權，反而給極具權威性的決定權的界定和行使帶來不必要的麻煩。現實中，還廣泛存在將人大常委會就專門事項作出的決議決定區別為立法性決議決定和監督性決議決定的情形，實際上，也是對決定權的權屬界定及其與立法權、監督權之間關系的含糊判斷。在上文引述的1954年憲法報告中，對重大問題行使權力表述為“討論并決定”，將“討論”確定為“決定”的前置環節，而不是一種單獨權能，這樣的界定理論上更符合決定權的本質。

（二）重大事項范圍不清。重大事項范圍涉及厘清人大決定權和政府行政權邊界的根本問題，從理論上講應當遵循法定原則。但現行憲法第一百零四條規定“縣級以上的各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面的重大事項”。地方組織法第四十四條進一步細化表述為“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”。但這種涵蓋廣泛領域的籠統列舉意義甚微，對厘清什么是應當由人大決定的重大事項，什么是應當由政府自主決定的重大行政決策這個關鍵問題并沒有幫助。地方人大在界定重大事項范圍時，主要將憲法、地方組織法、監督法、預算法、規劃法等規定的法定事項列為重大事項范圍，而對其他專項事項的界定則五花八門。中央有關文件總結各地實踐經驗，以列舉方式明確了幾項主要的應當分別由人大及其常委會決定的重大事項，對各地規范重大事項范圍起到積極作用。endprint

（三）行權程序缺失。程序正義是現代政治運行的一項極其重要的原則，特別是立法機關、代表機關通過審議表決方式行使權力，更強調規則意識，需要通過詳盡而明確的程序機制保障民主政治的有效運轉，保障審議表決的過程取得政治正當性，得到民眾認同。當前，人大及其常委會行使立法權和監督權的行權程序和工作機制都較為完善，有專門法律予以保障，但對重大事項決定權的行使，憲法法律均未作任何程序規定，再加上權力屬性含糊，人大及其常委會作出決議決定，是否能參照立法或者監督的工作機制運作，也存在不確定性。實踐中各地感覺行使這項權力無章可循，只能按照本級人大及其常委會議事規則和議案審議辦理規定來操作，造成議題啟動、審議等環節的隨意性、盲目性大，直接導致了權力的虛化和弱化。中央有關文件首次對健全討論決定重大事項協調機制、程序機制等作出富有操作性的規定，對推動重大事項決定權的行使具有重要現實意義。

三、加強立法規范和實踐探索，推動落實人大決定職能

中央有關文件對重大事項決定權的內涵和外延予以進一步明確，提出行使權力的原則和重點，健全人大、政府協調銜接的工作機制，提升決定科學化民主化法治化水平，并保障決定決議落實，有效增強了人大行使重大事項決定權的規范化操作化水平。要認真貫徹落實中央有關文件精神，逐步加強對人大及其常委會行使重大事項決定權的立法規范，建立健全工作機制，積極推動實踐探索，推動各級人大切實有效行使決定權。

（一） 完善重大事項決定權的立法界定，規范權力邊界。從上文分析看，關于地方人大常委會的重大事項討論決定權是由彭真同志提出，并在現行憲法第一百零四條予以規定。但這種將“討論”“決定”并列的情形一定程度上導致了認定權力性質的模糊。因此，建議對憲法第一百零四條的把握回歸到1954年憲法關于決定權的制度設計原意，將“討論”確定為“決定”的前置環節，將來可考慮適時將此條文修改為“討論并決定”，以免產生歧義，更準確凸顯決定權的實質。在實踐中，也可考慮將此職權概括為“重大事項決定權”，強調以“議而必決”為主，不必過多糾結于“議而可決”和“議而不決”等討論事項，以體現決定權的根本性和權威性。

重大事項決定權與立法權、監督權不同的一點，是涉及與政府行政決策權之間的分界問題。因此，建議遵循職權法定原則，將來在立法上對重大事項范圍予以明示列舉規定，而不必設置籠統的重大事項條款。即在深入研究基礎上，準確把握權力邊界，明確將國民經濟計劃、預算草案及其調整、決算、城鄉發展規劃、榮譽稱號等作為法定重大事項。而目前實踐中各地在融資、民生、建設等方面項目，可囊括到計劃或預算草案中，作為其中的專項審議表決項目，而不作為單列的重大事項。

（二）健全審議機制和工作機制，提高行權民主化科學化水平。重大事項決定權與立法權在創制性和強制約束力上比較相似，這決定了兩者的運作規律和工作機制有一定參照性。行使好重大事項討論決定權，同樣要以提高決議決定質量為關鍵，以保障民主性和科學性為依歸，以提高決議決定質量為關鍵。一要充分發揮人大代表和常委會組成人員作用。民主特征是人大行使決定權的權力來源和優勢，行權過程要重視發揮人大代表和常委會組成人員作用，認真組織人大代表或常委會組成人員參加重大事項議案初審、調研論證等，深入研究了解情況，并將調研報告或者收集的意見印發常務委員會會議審議時參閱。要完善審議機制，提高會議審議質量，盡可能多采取聯組會議形式，增強會議審議發言過程的公開度和正式性，推動提高會議審議質量。二要加強聽證和論證工作，使得重大事項在初審和會議審議環節能夠充分聽取和吸納民意。要改變組織論證會以閉門聽取意見方式為主、隨意性較大、專家意見質量參差不齊等情形，健全人大的聽證和論證制度，建議借鑒美國國會專門委員會聽證會的經驗，探索以簡易聽證會方式經常性地召開小型聽證會和論證會，增強會議的公開性、權威性和正式性，使論證會真正成為經常性的交換專業意見和凝聚各界共識的場所。如規定會議向外界直播，出席論證會具有到立法機關作證的效力，會議發言即為證詞，發言記錄經當事人簽名確認后，作為人大常委會文件歸檔，并在人大網站予以公開。同時，依出席者所提正反意見形成的論證報告，作為參閱文件印發常委會及主任會議，或視情況提交主任會議審定。通過這些制度規范，提升人大工作中聽證會、論證會的影響力，增強決定論證的透明度和質量。三要重視行權公開。監督公開是監督法明確的監督工作重要原則之一。基于重大事項決定權具有更強的創制性，建議立法時借鑒監督法的規定，在總則中對公開原則予以規定，并明確重大事項決定的年度工作計劃、議題項目確定、審議意見、表決情況、決定文本以及政府執行決定的情況報告，均應向全體人大代表通報，并向社會公開。四要加強對決定決議實施情況的監督。除充分運用執法檢查、聽取和審議工作報告、專題詢問以及代表視察、專題調研等形式對決議決定實施情況進行監督外，可參考國外議會開展跟蹤監督的做法，探索在一些決議決定中明確規定政府應當定期將決議決定的執行情況向人大常委會報告。

（三） 積極推動基層實踐，探索培育行使決定權的有效方式。從近期了解情況看，廣東省一些地方人大常委會積極行使重大事項決定權，富有創新意義。（1）年度清單制。廣州、惠州、珠海等市每年年初經人大常委會、市政府深入溝通，結合通過媒體向社會各界及市民群眾征集的重大事項議題建議，確定人大常委會決定重大事項計劃并列入常委會年度工作要點后實施，年中需作個別調整的由主任會議決定，推動常委會行使重大事項決定權納入規范化軌道。這項制度創新已被中央有關文件吸納。（2）民生項目代表票決制。2013年起，深圳羅湖區探索民生項目人大代表票決制，將每年的民生項目計劃從政府工作報告中獨立出來，交由代表在人代會上投票決定后執行。這種以人代會票決民生項目為主要內容的創新實踐，被認為是基層人大行使重大事項決定權，推動“為民作主”到“由民作主”轉變的有益探索，特別是浙江、重慶等地的經驗，得到全國人大的肯定。與浙江、重慶經驗相比，羅湖經驗的最大特點是設置了較嚴密的初審環節，由區人大常委會組織部分人大代表及專家對政府初選項目進行充分的評估論證，初審結果提交大會表決。（3）人代會直接就代表議案作出決議。廣州、中山、江門市人大組織代表深入調研論證后提出關于重大事項討論決定方面的代表議案，經市人代會表決通過后交市政府辦理。這些基層實踐值得深入探索總結，推動不斷激活決定權行使的主動性和有效性。

注釋：

[1]1954年憲法第二十七條規定全國人民代表大會行使決定國民經濟計劃、審查和批準預算和決算，批準省、自治區和直轄市的劃分以及決定大赦、戰爭和和平等問題；第三十一條規定全國人大常委會決定條約締結、國家勛章和榮譽稱號、特赦、戒嚴等；第五十八條規定地方各級人民代表大會規劃地方的公共事業，并審查批準地方預算和決算。

[2]全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民代表大會制度重要文獻選編（一）》，中國民主法制出版社2015年版，第214頁。

[3]彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第59～60頁。

（作者系廣東省人大常委會辦公廳綜合處副處長，法學博士）endprint