鄉鎮人大主席團閉會期間的法律定位和職責履行

胡鳳玲

黨的十八大以來，習近平總書記就堅持和完善人民代表大會制度、加強社會主義民主政治建設提出了一系列新思想新舉措新要求，拓展了人民代表大會制度和我國社會主義民主政治的科學內涵、基本特征和本質要求，提升了人民代表大會制度的核心理念和核心價值，確立了人民代表大會制度的時代新定位新境界，成為黨中央治國理政新理念新思想新戰略的重要組成部分，為在新的歷史條件下長期堅持、全面貫徹、不斷發展人民代表大會制度，推進社會主義民主政治建設，提供了科學理論指導和行動指南。黨中央就人大制度和人大工作提出了一系列重大舉措，出臺了一系列重要文件，對加強縣鄉人大工作和建設作出了重大部署，提出了明確要求。按照黨中央和習近平總書記的要求，全國人大和地方各級人大堅持問題導向，廣泛開展調研，在充分調研論證的基礎上，找準了縣鄉人大工作中存在的代表選舉工作不規范、人代會會議質量不高、代表聯系群眾的形式和渠道不便利、鄉鎮人大及其主席團的職責發揮不到位等主要問題。針對這些問題，全國人大常委會于2015年8月根據中共中央轉發《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》精神，及時修改了地方組織法、代表法和選舉法。甘肅省人大常委會也相應修改了甘肅省鄉鎮人大工作條例，進一步從法律層面上明確了鄉鎮人大特別是鄉鎮人大主席團的職責，為鄉鎮人大和鄉鎮人大主席團更好地開展工作、發揮作用奠定了堅實基礎。

筆者認為，鄉鎮人大和主席團在會議期間的職責與縣級人大基本相似，工作好開展。但對閉會期間的鄉鎮人大主席團工作，因為法律法規修改、實施還不到兩年時間，很多人對鄉鎮人大主席團閉會期間的法律定位、主要職責、工作方式及內容都存在模糊認識，工作思路不清晰，工作成效不明顯，個別地方甚至還存在違法現象。因此，很有必要進一步找準定位、明確職責、依法有效開展好閉會期間的鄉鎮人大主席團工作。

一、鄉鎮人大主席團的法律定位

修改后的地方組織法第十五條增加了一款：“主席團在本級人民代表大會閉會期間，每年選擇若干關系本地區群眾切身利益和社會普遍關注的問題，有計劃地安排代表聽取和討論本級人民政府的專項工作報告，對法律、法規實施情況進行檢查，開展視察、調研等活動；聽取和反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。主席團在閉會期間的工作，向本級人民代表大會報告。”

甘肅省鄉鎮人大工作條例也規定了鄉鎮人民代表大會主席團有籌備召集主持人民代表大會、定期安排代表聽取和討論本級人民政府的專項工作報告、檢查督促本級人大決議、決定執行等十項職權。

從以上法律法規來看，雖然沒有明確規定鄉鎮人大主席團為鄉鎮人民代表大會閉會期間的常設機構，但是規定了鄉鎮人大主席團在閉會期間有實實在在的具體職權和所要開展的相應工作，并規定“主席團在閉會期間的工作，向本級人民代表大會報告”。這就充分說明鄉鎮人大主席團不是只有開會時才存在而閉會期間就消失，而是一經人代會選舉產生，就不但在會議期間存在并履行職權，而且在閉會期間也存在并履行閉會期間相應的法定職權。也就是法律法規通過賦予閉會期間主席團一些具體職權來確認主席團閉會期間的實際存在和應有的法定職責，這就從實質上實現了主席團在閉會期間的“準常設”。

概括而言，從法律法規修改前人們爭論鄉鎮人大主席團在閉會期間是否仍然存在，到法律法規明確規定閉會期間鄉鎮人大主席團不但存在而且還要履行相應法定職權，這就是目前法律法規對鄉鎮人大主席團的最新、最準確、最權威的定位。鄉鎮人大主席團的人員組成、服務保障、工作開展都要緊扣這一法律定位，既不能失職，更不能越位。

二、鄉鎮人大主席團的主要職責

從地方組織法和甘肅省鄉鎮人大工作條例來看，鄉鎮人大主席團閉會期間的職責雖然是明確而具體的，但從基層實踐情況來看，許多鄉鎮人大抓不住重點，理不清頭緒，尤其是因為對縣級以上人大常委會的職責相對熟悉，加之鄉鎮人大主席團又是“準常設”，在履職行權過程中，往往錯誤的認為“準常設”就是常設，閉會期間縣級以上人大常委會所有的職責鄉鎮人大主席團都一應俱全，一定程度上混淆了鄉鎮人大主席團閉會期間的職責，誤導了鄉鎮人大主席團閉會期間的工作開展。筆者認為法律法規規定的鄉鎮人大主席團閉會期間的職責概括起來主要有三點：（1）安排組織代表有關活動；（2）督辦人大決議、決定和代表建議；（3）籌備召集人代會。

三、鄉鎮人大主席團的主要工作

按照法律法規賦予的職權和鄉鎮人大工作實際，鄉鎮人大主席團在閉會期間應開展以下四個方面的工作。

一是有計劃地定期安排代表聽取和討論鄉鎮人民政府專項工作報告并進行工作評議。

二是安排組織代表開展視察、調研和執法檢查。主要是圍繞關系當地群眾切身利益和社會普遍關注的問題，安排組織代表開展視察、調研和執法檢查；聽取和反映代表和人民群眾對鄉鎮人民政府工作的建議、批評和意見。

三是利用代表小組和“代表之家”平臺，組織代表開展“雙聯系”、征求群眾意見建議、“人大代表在行動”、代表向選民述職等活動。

四是檢查督促本級人民代表大會的決定、決議執行情況和人代會期間代表提出的議案、建議、批評和意見的辦理落實情況，聽取辦理情況報告，督促承辦單位將辦理情況印發下次人代會。

這些工作和活動大致以每季度集中開展一項為宜。結合每年召開兩次人代會，可穿插安排進行。每次人代會上討論提出下次人代會主要議題和主席團全年或半年工作要點，大會通過后組織實施。

四、鄉鎮人大主席團沒有的職權

需要注意的是，鄉鎮人大主席團的“準常設”與縣級以上人大常委會這一“已常設”機關有著本質的區別，主要表現是，主席團在閉會期間的職責和所要開展的工作就是以上法律法規規定的這些，除此之外，法無授權不可為。在實際工作中，萬不可隨意擴大主席團的職權和工作范圍，如：（1）決定重大事項；（2）審議有關工作，作出決議、決定；（3）選舉任免人員；（4）接受代表辭職等等，否則就會造成嚴重違法。

（作者單位：甘肅省平涼市人大常委會）endprint