人大決定與人大立法之辨

岳文英

決定權（重大事項決定權）和立法權是憲法和法律賦予人大的四類職權中的“兩權”，是人大民主性的重要體現。決定權是國家權力機關討論、決定重大事項的權力。立法權是國家制定、修改和廢止法律的權力。目前，人大及其常委會在行使決定權和立法權的過程中，什么情況下立法、什么情況下作決定存在不清楚、模糊和權限不明確的地方。這一情況有可能造成人大決定與人大立法在實踐中的混用，如針對同一事物的約束，某地以出臺人大決定的形式進行了規定，某地則以立法的形式進行規定。人大決定與人大立法的內容和外在表現形式到底有何不同，亟待我們進一步厘清。對這一問題的梳理，有助于我們在實踐中更好的行使人大決定權和人大立法權。

本文的寫作緣于“人大研究”微信群和“人大制度理論研究”微信群所討論的問題啟發，文中部分觀點和內容是根據群里討論整理，吸納了討論成果，不再一一標注。筆者在此向群友們表示感謝。

從人大所作決定的內容來看，有一部分是關于法律性問題的決定，一般有授權立法決定、在某地區暫停實施某法規的決定、關于修改某法規的決定等。除授權立法決定外，本文將其他有關法律性問題的決定納入人大立法范疇進行討論。法律性問題決定多由完整的法律規范構成，具有明顯的強制性、普遍約束力、可反復適用，按照立法程序進行審議。

一、內容上的區別

人大決定從其決定的內容和形式劃分，可分為批準性決定、自主性決定和授權性決定。批準性決定，是指人大對“一府兩院” 提請人大審查批準的內容單一、明確、不可反復適用的具體事務，經法定程序審查后所作出的決定。如審查和批準預算和預算執行情況的報告、授予榮譽稱號等。自主性決定，是由主任會議、專門委員會或常委會組成人員聯名提議，由人大進行調研論證經法定程序審議后所作出的決定。該決定通常是為了推動某項工作，關切社會熱點難點、群眾反映強烈的問題，對政府工作中的不足有一定的補充作用。自主性決定一般是自主選題，針對某一具體問題，具有較強的可操作性的決定。授權性決定，實踐中表現為授權立法決定，顧名思義，就是授予行政機關立法的權力。

立法權是立法機關行使的制定、修改、廢止、解釋和補充法律的權力。法律法規是權力機關制定的，對社會成員具有普遍約束力，具有強制性，涉及普通公民權利和義務的增減。人大修改法律的決定，單從決定文本來看，似乎不屬于立法，因其沒有完整的法律法規要素，但其是作用于某一特定的法律法規，從而產生法定效力，有其存在的意義。從這個意義上來說，修改法律的決定其實質為人大立法。在沒有立法權或制定法律法規的條件不成熟時，有的地方通常以決定這種方式規范應該通過立法規范明確的事項，似乎造成了決定與立法混用的局面。本文不對此展開討論。

實踐中，批準性決定和自主性決定與人大立法邊界較為清楚，無需多言。授權立法決定是規范調整立法權的分配的，雖具有法定效力，但其不能直接作用于普通公民，屬于重大事項決定權。授權立法決定對特定的行政機關具有約束力和適用性。

二、程序上的區別

根據法律規定和各地人大的工作條例和工作制度的規定，人大行使決定權的程序一般是：提出決定草案—法定機構審查—列入會議議程—聽取和審議決定草案—表決—通過—公布。根據立法法的規定，人大立法的程序一般為：提出法律案—審議—列入會議議程—會議初步審議—形成法律草案修改稿—會議審議—形成法律草案表決稿—交付表決—通過—公布。從二者的形成過程來看，決定的法定程序較為簡單，歷時也較短，也易于操作。在實踐中，有的地方為了及時規范和調整有關問題，取決定之名，行立法之實。這種做法雖一定程度上推動了問題的解決，但存在違法之嫌，在實踐中并不可取。

三、表現形式上的區別

決定通常針對某個具體的事物、事情所作出，只需規定發布主體、適用范圍、時效等。立法是權力機關制定的社會普遍遵守的行為規范，通常規定發布主體和立法所規范和調整的問題，該問題具有完整的法律關系，即主體、客體和內容。

人大決定通常寫明自公布之日起開始施行，而人大立法在法律文本中標明開始施行的日期，如，本法自××××年××月×日起施行。

四、適用性上的區別

適用人群：決定一般適用于特定單位和特定人群。立法多適用于普通公民。時效性：決定一經發布，其時效性具有可預見性。如針對某一重大建設項目的決定，具有時段性特征，當該決定所規范的具體行為或事項結束，該決定則不再發生效力。法律法規的時效性較長，具有不可預見性，在本行政區域內具有普通遵行的效力。約束力：決定的約束力通常小于法律法規。

五、其他問題

決定是否實施，通過監督權來保證。在實踐中，若出現不執行該決定或者執行該決定不到位的情況，人大則可以依法開展執法檢查、特定問題調查等進行監督，督促決定的有效實施。立法具有強制性特征，多有法律后果的規定，通過司法適用來保證法律的實施。

人大的決定一旦作出，不存在修改這一做法。在決定的執行過程中，出現需要調整或加以規范的問題，通常針對新情況出臺新的人大決定。如，關于財政年度預算的批準性決定，在實行過程中，出現預算額度需要調整或增加預算項目的情況，則出臺關于財政預算調整的決定。人大所立之法，在實行一段時間后，如果社會上出現了新情況、新變化，該法的某些條款不再適用或需要補充新的規定，人大則通過修改法律的決定或修訂法律以使該法更契合社會實際情況，更加完善。

總的來說，人大立法側重于在本行政區域內普遍適用的，可反復適用的，規范政府及其部門行政行為的，直接涉及公民權利義務調整的事項。人大決定則側重于一次性的、年度化的、階段性的、程序性的事項；僅涉及特定范圍和特定對象，不具備普遍適用性的事項；推進政府工作的、決策性的事項；號召性、倡導性、宣示性的事項。

（作者單位：甘肅省人大常委會《人大研究》雜志社）endprint