差額票決制的人大實踐及思考

賀偉軍

票決民主以一人一票的方式決定事情。人民代表大會制度是票決民主的重要實現載體，它的很多制度設計和程序架構都貫穿和融入了票決民主的價值理念。人民代表大會作為一種選舉的制度和投票表決的機構，是我國實行票決民主的主渠道和主要形式[1]。不論是選舉產生人民代表大會代表，還是選舉產生國家機關領導人員，以及審議通過“一府兩院”工作報告，無不是以投票表決的方式進行。可以說，沒有票決形式的貫穿始終，人民代表大會制度運行就失去了保障機制，人民代表大會程序就難以推進，人大及其常委會的履職效果就難以維系。票決這種決定方式所具有的相對快捷、成本低廉的特點和優勢，是其他民主形式無法比擬的，也最容易從形式上體現大多數人利益的價值取向。本文所要探討的就是在新形勢下推進票決制度，特別是“差額票決制”在人大工作中的拓展延伸和深度運用。

一、問題提出：差額票決制的適用范圍能不能再廣些

按照現行憲法和法律法規的規定，在國家機關運行層面涉及票決內容的主要集中在選舉法和地方組織法的部分條款，可認為是“差額選舉”，其主要范圍是：（1）各級人民代表大會代表的選舉。選舉法第三十條規定，“全國和地方各級人民代表大會代表實行差額選舉，代表候選人的人數應多于應選代表的名額。”該條對多出的差額比例作出詳細規定。選舉法第八章、第九章分別對代表候選人的提出、代表的選舉程序作了具體規定，其中對超出代表候選人最高差額比例時通過預選確定正式候選人，對獲得過半數選票的當選代表的人數少于應選代表的名額時的另行選舉候選人的確定，都要求一定的差額比例[2]。根據選舉法第五十六條第四款的規定，人代會閉會期間，縣級以上人大常委會補選上一級人民代表大會出缺的代表，可以差額，也可以等額。（2）地方各級人民代表大會選舉國家機關領導人員。地方組織法第二十一條至第二十五條，對地方各級人民代表大會差額選舉國家機關正職和副職領導人員進行了規定[3]。其中對地方國家機關副職領導人員的選舉（包括補選）明確要求必須進行差額選舉；選舉國家機關正職領導人員一般進行差額選舉，如果提名候選人只有一個人，也可以等額選舉。可見，“差額票決制”的適用范圍是人代會上選舉人大代表和選舉國家機關領導人員，以及人大常委會補選上一級人大代表。

再從法律規定的字面理解，地方組織法第四十四條關于縣級以上人大常委會職權的規定，其中人事任免方面都是以“決定任免”“根據提名，決定任免”“決定代理人選”“任免”等字樣出現，似乎沒有明確縣級以上人大常委會可否差額任免，對于決定其他事項也未涉及。

由此引出兩個問題：一是“差額票決制”除了適用于人事選舉方面，能否適用于其他事項？二是人大常委會能否在人代會閉會期間差額票決有關事項？我們不妨先來看看各地人大及其常委會的實踐探索。

二、人大實踐：“差額票決制”在地方人大工作中已廣泛運用

根據筆者目前能夠收集到的資料看，各地人大積極嘗試“差額票決制”在決定重大事項和人事任免中的運用，已經不再局囿于人大代表的選舉和人代會選舉國家機關領導人員這兩類，而且在人大常委會工作層面也不斷運用。各地的積極探索為拓展“差額票決制”提供了實踐基礎，也為理論提升創造了條件。

（一）民生實事項目代表票決制。這是浙江近年來著力推進的一項創新舉措。早在2008年該省寧海縣在兩個鄉鎮開始試點，2009年寧海縣在鄉鎮層面全面推開，2012年起該縣人大也開始實施。之后，寧波市在全市鄉鎮推行這一做法。2017年3月，浙江省人大常委會在寧海縣召開現場推進會，要求在全省市縣鄉三級全面推行“民生實事項目代表票決制”。到目前為止，該省有45%鄉鎮、55%縣（市、區）以及11個設區市中的7個市已經開展了票決制工作，預計到2018年該省市縣鄉三級將全面實施票決制。票決制的主要做法是：由政府在廣泛征求人民群眾意見建議的基礎上提出民生實事候選項目，經同級人民代表在本級人民代表大會會議期間，以投票表決方式決定正式項目，交由政府組織實施，并接受人大代表和人民群眾的監督。其中，在票決環節要求人代會上全體代表差額票決，候選項目差額比例掌握在20%～30%左右，正式項目以得票過全體代表半數以上、從高到低、按預定的應選數確定。對民生實事項目實行代表票決制，可以讓人民群眾更多地了解政府為民辦實事的情況，激發人大代表對民生實事項目確定、實施過程和效果評價的參與，從而提高重大決策的科學化民主化法治化水平。

（二）差額票決人事選任。對人事任免進行差額票決，這在一些地方黨委常委會選任工作中就有過嘗試，比如2009年中共浙江省常委會首次以無記名投票方式表決通過56名干部人選，并出臺規定明確可等額票決，也可差額票決[4]。這一做法深入貫徹了民主集中制原則，體現了“少數服從多數”的集體領導原則，是完善選人用人制度的有益探索。目前，地方人大常委會層面對由其選任的人事事項進行差額投票，主要針對人民陪審員、咨詢專家等，尚未涉及由其任免的國家機關領導人員。

1.差額票決選任人民陪審員。浙江省溫嶺市人大常委會自2015年起對人民陪審員進行差額選任。人民法院根據所需選任人民陪審員的名額，確定不少于110%比例的候選人人選，向社會公示后，由人民法院院長提請市人大常委會差額任命。市人大常委會采用無記名投票方式，差額確定并任命人民陪審員[5]。通過這種競爭性的選任模式，能夠真正將有能力、有精力的人民陪審員推上崗位，將人大正確行使人事任免權與選任合格人民陪審員有機統一[6]。該市還制定了《溫嶺市人大常委會任免人民陪審員辦法（試行）》，著重構建包括差額選任、定期述職、人員退出等三個方面的機制，實現任免常態化，推動人民陪審員更好履職，有力地推進司法民主[7]。

2.差額票決選任咨詢專家。2013年7月，廣東省人大常委會首次向社會公開遴選立法、財經咨詢專家，采取差額選舉的無記名投票方式，從經初審的74名立法咨詢專家候選人中選出66名，33名財經咨詢專家候選人中選出30名，任期5年[8]。這種差額產生咨詢專家的辦法，既拓寬了人大工作相關專業領域專家遴選的覆蓋面，同時也完善了專家人才的科學甄選機制，營造了公開、公平、民主的選聘氛圍，也對入選專家盡職盡責提出了更高要求[9]。endprint

（三）人大常委會審查批準政府性重大投資項目。這在不少地方人大常委會都有實踐。從審查批準的形式看，主要有：（1）政府將一定額度以上的投資項目報人大常委會審查，人大常委會逐項進行表決[10]；（2）人大常委會以一次性表決的方式審查通過政府提交的年度重大投資項目計劃，會后形成決議[11]；（3）根據預算總盤子人大常委會對政府提出的投資項目進行篩選論證，擇優確定[12]。無論是以打包形式表決，還是逐項表決，都體現了人大常委會以票決形式決定事項的特征。筆者比較贊同這種做法，按照政府財力對候選重大投資項目進行一定差額比例的票決，一些地方的實踐中也常有一些項目因種種原因未獲通過的情形，這也是“差額票決制”的一種表現形式。

三、粗淺思考：賦予“差額票決制”更強法理邏輯和實踐理性

雖然“差額票決制”在不少地方人大及其常委會工作中得到運用，但仍然缺乏立法層面的支撐、制度層面的設計和具體應用的深化，這給“差額票決制”的深入推進和廣泛運用造成了瓶頸制約。擴大和深化“差額票決制”在人大及其常委會工作中的應用，還需要繼續加強理論論證、完善制度設計、深化實踐探索，為發揮“差額票決制”在推進民主法治建設和人大工作中的積極作用提供有利條件。

（一）“差額票決制”的內在邏輯。黨的十七屆四中全會決定明確規定，“推行和完善地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制。”黨的十八大報告指出，“完善黨內選舉制度，規范差額提名、差額選舉。”可見，黨內已對運用“差額票決制”選人用人提出要求，也亟待總結完善，從而擴大運用到國家機關組織運行層面，“以擴大黨內民主帶動人民民主”。目前“差額票決制”在人大領域適用于人民代表大會代表的選舉和國家機關領導人員的選舉，這顯然不夠。推行“差額票決制”，需要從擴大人民民主、深化法治建設、激活人大權力等更高層面來理解認識，把這項機制的優勢和特點運用好、引導好、發揮好，以更加有效地推動人大依法履職。

一是“差額票決制”在政治制度層面上體現票決民主的本質。民主政治的本質是多數統治。我國的根本政治制度是人民代表大會制度，這是保證人民當家作主的根本形式。人民代表大會實行一人一票，體現了民主權利的平等行使，是典型的票決民主載體。推行“差額票決制”為更加豐富地行使民主權利創造了條件。其一，“差額票決制”體現了少數服從多數、民主集中制原則，豐富了代議制民主模式下票決的實踐形式，從制度上為廣大人民群眾和人大代表有序政治參與提供了機會。其二，“差額票決制”的成本較低、效率較高，而且票決過程和結果具有確定性，這為促進民主議事、盡快形成決議提供了制度保障。其三，“差額票決制”帶有選舉民主的競爭性和公共決策的公開性，有利于激發相關提案人或政府部門的政治活力，也有利于促進決策的公開化科學化民主化。

二是“差額票決制”在基層實踐層面體現好中選優的理念。決策不是簡單的非此即彼，民主更多的是協商的過程、妥協的結果。其一，提出的候選人選或項目多于預定個數，給投票主體更多的選擇空間，可以進行充分比對，通過各種票決方案對選票數量的競爭實現優者取勝的目標，從而能夠使公共資源得到最大優化配置。其二，比對差額項目的過程實際上就是協商醞釀的過程，是協商民主機制的充分實踐，使各方意見在比選過程中充分碰撞，這更加符合現代社會注重協商民主的趨勢。其三，好中選優，并不意味著落選就是劣者，反而應視之為經常化，甚至為落選者預留通道，這更有利于培植深厚的民主土壤。比如，落選的民生實事項目，只要在政府財力允許范圍內仍然可以實施，只是經過人大票決的更具有法律意義上的剛性。

三是“差額票決制”在履職行權層面體現規范有序的要求。“差額票決制”為人大依法履行法定職權提供了很好的載體，推進了決定事項的實體化和持續監督的常規化。其一，“差額票決制”從權力行使的形式和結果看，以投票為履職方式，以得票計行權成果，無論是討論決定重大事項，還是對專項工作監督評價，都不同程度地賦予了權力行使手段的剛性。其二，“差額票決制”較為契合人大職權的歸位，無論是對甄選民生實事項目，還是投票決定被任免對象，人大代表和常委會組成人員都全程參與對候選事項或人選的論證或考察，擴大了選擇面，增強了對評價對象的全方位了解。而且，人大在投票表決后，對審查批準通過的事項一以貫之加以監督，成為地方各級人大行權履職的常規性載體。特別像“民生實事項目代表票決制”為鄉鎮人大依法履職，推進鄉鎮人大工作經常化規范化提供了很好的平臺。借鑒各地人大進行選舉都另行通過選舉辦法的做法，實行“差額票決制”應由每次人代會全體代表表決通過實施辦法，或者人大常委會層面制定相應的制度規范。其三，“差額票決制”激活了人大代表和人大常委會組成人員的履職積極性，在人代會或人大常委會會上對候選項目進行“差額票決”，必然促使人大代表和常委會組成人員事先對候選事項作必要的了解，對關鍵要素進行比對，從而擇優而決。

（二）建立完善“差額票決制”的思路建議

筆者對進行競爭性投票的做法概之以“差額票決制”，冀通過對實踐做法的提煉，使該項制度更加明朗，使該種做法更加科學，可以運用到人大履職更廣泛的領域。鑒于此，對健全完善“差額票決制”提如下粗淺建議。

1.完善立法規范，為擴大適用“差額票決制”提供法制支持。建議今后全國人大修改地方組織法時，對在人代會或人大常委會會議上進行“差額票決制”作出原則性規定，明確“對人事任免、民生實事、政府性重大投資項目等進行票決時，以差額票決為原則，等額票決為例外”，為推廣“差額票決制”、深化實質性民主提供制度性保障。

2.優化載體設計，為深化推進“差額票決制”注入生機活力。筆者上文所提的票決民生實事項目、差額人事選任、審查批準政府性重大投資項目，都不同程度地帶有對候選項目進行好中選優的競爭因素。但在實際運行中，僅上述三項就各有各的不同，制度設計要立足不同項目量身定做。比如，從實行“民生實事代表票決制”的形式上看，人代會上全體代表進行當場票決更具有法定效力，原則上應當由主席團提出票決方案，由全體代表當場票決，或逐項表決或一攬子票決。但也要適當留有余地，對民生實事項目選定爭議較大、地區平衡難度較大、候選事項較為敏感的，可以在票決方案中確定由各代表團票選。再比如，從目前差額人事選任的實踐看，人大常委會選任國家機關領導人員實行“差額票決制”條件不一定成熟，但隨著遴選并差額選任人民陪審員、咨詢專家成為通常做法，久而久之上升為制度性規范成為必要，待條件成熟時，“差額票決制”推廣至人大常委會選任國家機關領導人員也不足為奇。還比如，審查批準政府性重大投資項目，可以探索實行由政府每年人代會前向人大常委會提交第二年擬上馬的重大投資項目，候選項目可以適當多于確定項目（或者候選資金總額大于確定資金總額），通過向社會公示、舉行聽證會、專家論證等方式，廣泛征求人大代表和社會各界的意見，再由人大常委會進行票決；條件成熟的，可以在人代會上全體代表進行票決，從而提高重大項目決策的科學性。2016年12月1日浙江省人大常委會通過的《浙江省預算審查監督條例》規定，政府提交的預算草案初步方案，應當重點說明包括政府重大投資項目資金使用的績效目標和實現措施等內容；預算執行重點監督包括政府重大投資項目資金的撥付、使用和績效情況等內容。開展票決政府性重大投資項目的同時，并與加強預算審查監督相結合，這樣有助于實現精準監督、有效監督。endprint

3.堅持實踐導向，正確看待票決結果的運用和票決效力的認定。“差額票決制”除了在人事選任上具有非此即彼的效用，在非人事項目甄選上“好中選優”乃是首要實踐導向，對經人代會或常委會票決通過的項目，政府相關部門應當視同為執行人大的決議決定。但同時也要一分為二看待，對經票決通過的事項，政府相關部門經過努力仍未達到預期目標的，也不能一概而論，除非有重大過失之情形可以運用質詢、特定問題調查等方式進行調查追責。否則，應當慎行。筆者無意貶損人代會或人大常委會的票決規格或效力，但對結果的運用要堅持實事求是，不能簡單因“票”而決、再由“票”而否，這樣容易陷入“票決工具論”怪圈，甚至被濫用。對于非人事項目的落選項目，也不能一味不允許政府繼續實施，條件允許的民生實事項目或者政府重大投資項目基礎性工程視情可以實施，這樣也比較符合人大決定權與政府行政自由裁量權的協調相處、和諧互動。

注釋：

[1]王鑒崗：《協商民主與票決民主的結合及模式的選擇》，載《四川省社會主義學院學報》2014年第2期。

[2]選舉法第三十條規定，全國和地方各級人民代表大會代表實行差額選舉，代表候選人的人數應多于應選代表的名額。

[3]地方組織法第二十二條明確規定，“人民代表大會常務委員會主任、秘書長，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席，人民政府正職領導人員，人民法院院長，人民檢察院檢察長的候選人數一般應多一人，進行差額選舉；如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉。人民代表大會常務委員會副主任，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會副主席，人民政府副職領導人員的候選人數應比應選人數多一人至三人，人民代表大會常務委員會委員的候選人數應比應選人數多十分之一至五分之一，由本級人民代表大會根據應選人數在選舉辦法中規定具體差額數，進行差額選舉。”

第二十四規定，“獲得過半數選票的當選人數少于應選名額，另行選舉人民代表大會常務委員會副主任、委員，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會副主席，人民政府副職領導人員時，依照本法第二十二條第一款的規定，確定差額數，進行差額選舉。”

第二十五條規定，“地方各級人民代表大會補選常務委員會主任、副主任、秘書長、委員，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席、副主席，省長、副省長，自治區主席、副主席，市長、副市長，州長、副州長，縣長、副縣長，區長、副區長，鄉長、副鄉長，鎮長、副鎮長，人民法院院長，人民檢察院檢察長時，候選人數可以多于應選人數，也可以同應選人數相等。”

[4]根據《省委常委會討論任用省委管理干部實行票決制的實施辦法（試行）》的規定，提交省委常委會討論決定的省管干部人選一般都要列入票決范圍。省委常委會票決，采用無記名投票的方式進行，可等額票決，也可差額票決。載《浙江日報》2009年3月26日。

[5]劉振清：《溫嶺在全國首試差額任命人民陪審員》。“溫嶺市率先在全國首試差額選任人民陪審員，54名人民陪審員候選人到會與該市人大常委會組成人員見面。人大常委會組成人員分成三組進行討論，并根據候選人的政治覺悟、法律意識、群眾工作經驗，結合候選人行業、職業、年齡、性別等代表性，按照人大常委會確定的人民陪審員名額，采用無記名投票方式，差額任命49名新一屆人民陪審員。”載《臺州日報》2015年12月10日。

[6]林晨、莫天一、林恩偉：《地方人大創新人民陪審員制度的多維分析——以溫嶺市人民陪審員工作為視角》，載《人大研究》2017年第2期。

[7]2016年以來，溫嶺市人大常委會已依法免除3名人民陪審員職務，其中2人因工作調動沒有精力履行職責，1人因被列入失信被執行人名單喪失資格。

[8]洪演：《省人大常委會首次票決立法財經咨詢專家》，載《人民之聲》2013年第8期。2014年5月，廣東省人大常委會主任會議票決25名省人大常委會環保咨詢專家。

[9]東江潮：《票決咨詢專家是一個創舉》，載《人民之聲》2013年第8月。

[10]金華市人大常委會根據《關于政府重大投資項目監督暫行辦法》的規定，對市本級（含開發區）擬新建的政府重大投資項目要逐個進行表決。據了解，政府提交財經委初審的方案，常有部分項目因條件不成熟或財力有限，被建議退回或核減，而提交常委會討論表決的項目，一般人大常委會與政府有關部門經過協商確定。嘉興市南湖區人大常委會也對政府提交的擬新增政府重大投資項目進行逐項表決，經常委會組成人員按電子表決器無記名表決通過。如2016年2月最終審議通過34個項目，并要求政府根據審議意見進行修改完善后，提請人代會審查國民經濟和社會發展計劃草案時一并審查批準。載《嘉興人大網》2016年2月26日。

[11]2016年4月28日，湖州市人大常委會決定批準市人民政府提出的湖州市2016年政府重大投資項目計劃。載《中國湖州政府網》2016年4月30日。《鄭州人大常委會對政府的投資首次行使審批權》，載《中國青年報》2005年3月1日。《洛陽市政府投資項目管理條例》規定，年度政府投資項目計劃的投資總規模和計劃實施的總投資一億元以上的重大項目，市人民政府應當向市人民代表大會常務委員會報告，經審查批準后，在30日內下達年度政府投資項目計劃，并報市人民代表大會常務委員會備案。載《洛陽網》2013年6月22日。

[12]浙江省德清縣人大常委會對安排1億元以上的16個新建項目情況進行調研，經初篩后對其中6項通過初審會議逐一審查。常委會最后決定批準其中4個項目。載《中國浙江人大網》2017年3月30日。

（作者系浙江省人大常委會研究室調研處副處長）endprint