浙江溫嶺參與式預算完善和深化的思考

劉永標

黨的十八大提出，要“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”，并將此作為“支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用”的重大舉措。浙江省溫嶺市的參與式預算實踐探索，正是在深化預算制度改革的過程中產生和發展的。溫嶺參與式預算自2005年開始探索以來，經過十多年的運行和完善，已經形成了涵蓋人民代表大會（以下簡稱人代會）會前、會中、會后各個環節的完善審查體系，在監督權力運行、拓展基層民主、促進社會和諧等方面發揮了積極作用，成為全國預算審查探索的地方樣板。2017年6月19日，張德江委員長在推進縣鄉人大工作和建設經驗交流會上指出：各地普遍把加強全口徑預決算的審查監督作為監督重點，依法管好政府“錢袋子”。浙江溫嶺推行參與式預算，充分發揮代表主體作用，有序擴大公民參與，深化部門預算審查監督。

一、參與式預算的主要經驗和存在問題

溫嶺參與式預算是推進協商民主，增強民眾民主意識和參與精神，有效保障公民知情權、參與權和監督權的重要方式。在十多年的推進過程中，面向民眾的“預算民主懇談”“代表聯絡站預算征詢懇談”創新了人民參與協商的方式；代表聯名提出預算修正議案，打破了長期以來對預算草案只能整體通過，無法進行適度修正和調整的尷尬局面；票決民主和協商民主的有機結合，使預算的形成過程成為民眾參與決策的過程和匯集民眾利益訴求的過程……

但在探索和實踐的過程中也逐漸暴露出一些問題，如方式過多、手續過繁、難以復制等。正如浙江省人大常委會黨組書記王輝忠2017年6月在溫嶺調研時指出，“溫嶺的參與式預算很想推，因為對預算的審查監督很重要，管好政府的‘錢袋子就監督好了政府的工作，但不能搞得太繁。”

1.形式過多，懇談和審查質量參差不齊

目前，溫嶺參與式預算的形式主要有人代會前的“預算民主懇談”“代表聯絡站預算征詢懇談” “部門預算常委會初審票決”“大會審議表決部門預算”“大會表決預算修正議案”“全過程監督重點項目資金預算績效”等。在眾多方式中，預算民主懇談實施時間比較早，重點比較突出，效果比較好。代表聯絡站預算征詢懇談限于參與對象的素質，質量不高。如2016年太平街道賣魚橋代表聯絡站懇談交警大隊預算，提了27條意見，與預算有關的只有9條，18條涉及的都是交警工作方面的意見建議，懇談會變成了工作評議會；石塘鎮釣浜代表聯絡站懇談海洋與漁業局的預算，提了30條意見，其中要求增加預算的17條，與當年預算有關的只有9條，其他的只要想到的，不管有無資金來源，不管海洋與漁業局當年工作有無安排，都要求增加，懇談會變成了討錢會。部門預算常委會初審票決，部門最重視，但是時間節點往往都在人代會召開前夕，時間安排上沖突較大，提出意見不多，部門修編調整量也不大。大會期間審查時間比較緊湊，工作銜接要求高。會后績效監督應該成為下階段預算審查監督的重點內容，目前的做法沒有體現這一理念。

2.“兩庫”過大，參與懇談協商討論的效率不高

溫嶺市預算審查監督的參與庫和專業庫在2010年建立，2013年經過調整，其中參與庫人員40159人，由市人大代表、市科協代表大會代表、市團代會代表、市婦代會代表、鎮人大代表、民情聯絡員、村民代表、居民代表、村級婦代會成員、村級團支部成員、納稅50萬元至100萬元的企業法人代表、新溫嶺人、副處級離退休老干部等13方面人員組成。專業庫人員569人，由部分市人大代表、市財經工委議委會成員、部門與財經相關人員、鎮（街道）人大負責人、鎮（街道）政府（辦事處）負責人、鎮（街道）財政所長、代表聯絡站負責人、部分村民代表、居民代表、民情聯絡員、納稅100萬元以上的企業界代表、中介機構代表、新溫嶺人、副處級離退休老干部等14方面人員組成。由于庫內人員過于龐大，素質參差不齊，管理也比較困難。而目前每年市級民主懇談場次都在7場以下，按每場次“兩庫”參與60人計算，也僅僅只有420人，參與概率平均只有1%左右，還不如報名公民參與率高（5%）。加上資料不全，有時選中的參會對象難以通知到會，“兩庫”使用效率不高。

3.部門過多，階段性的懇談和審查任務太重

參與式預算在實施過程中，比較注重審查部門的覆蓋面，審查監督的部門占比較大，2014年共39個部門，資金量占部門預算總額的89.8%；2015年39個部門，資金量占部門預算總額的94%；2016年33個部門，資金量占部門預算總額的94.5%。由于時間節點的關系，審查往往集中在年度結束至人代會召開前的短短不到兩個月的時間，這兩個月又是一年中最忙的時間，中間還有春節假期，所以任務的時間壓力很大，部門精力牽制也比較重，整改修編的質量也不高。

二、精簡和規范參與式預算審查監督的建議

參與式預算相當于一個人大審查監督預算的處理器，版本不斷升級完善，已經初步形成了一整套既獨立的又相對完善的并行之有效的系統。下一步，重點解決兼容問題。一是與相關法律制度兼容。參與式預算開始探索時，預算法還是1994年版的，很多制度都有待完善，如全口徑預算、鄉鎮人大職權等等都沒有涉及，探索的空間很大。而新的預算法、地方組織法等實施后，很多東西有了變化，參與式預算也要相應進行完善。如預算法第四十五條，如何從立法理念進一步實施好就需要我們去思考。二是與人大具體工作兼容。就預算監督本身而言，各級都重視預算績效管理，預算審查監督的重點就要向預算執行和績效監督延伸。就與人大其他工作而言，還要與政府性重大投資決定權的行使、民生實事工程票決、資產性的特定問題調查、審計查出突出問題專題詢問以及人大行使質詢權等要相互兼容。三是與其他地區兼容。要好好梳理，完善提煉，總結出一套簡便易操作的具體做法，可學、可復制，做成省里能全面推廣的樣本。

要實現上述目標，需要我們做好簡字文章，在保留原有特色的基礎上，進一步強化基礎，突出重點，簡化手續，講求實效。重點做好以下三方面文章。

1.落實責任主體endprint

參與主體“兩庫”要求精求簡，提高使用率和參與度，要能發揮作用。比如筆者覺得村民代表、年齡在65歲以上、文化程度在初中以下的要不要吸收為“兩庫”人員值得探討。預算編制主體市政府及相關部門要早編細編預算，多方征集意見，提高預算的科學性和精準性，代表聯絡站征詢可以前移至部門預算編制階段，部門作為預算編制的主體，代表聯絡站作為組織載體，采取一個聯絡站對應一個部門預算的方式，按照預算法第四十五條的要求， “采用多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見”，部門據此修編預算，提高預算編制的科學性。預算審查監督主體主要是以市人大常委會（人大財政經濟委員會）為主體的市級層面，負責組織開展總預算和重點部門預算的協商、審查和監督。

2.突出重點部門

在全市88個一級預算單位中，選擇項目資金在500萬元以上的重點部門32個左右（在全市部門預算中占比達95%以上），一屆五年為一輪，每年按資金鏈對應的業務分類選擇4～7個部門作為當年預算審查監督的對象。如溫嶺目前人代會票決的部門，就是把14個資金鏈按照事業發展（205、207、210、216科目）、經濟發展（206、211、214、215、216科目）、城鄉發展（212、213、220科目）、服務保障（201、208科目）、公共安全（204科目）分五類，一年一類，五年一輪進行的。王輝忠在溫嶺調研時就談道，浙江省開始時每年抽2個重點部門，現在擴大到6個部門，挑量大的項目資金，一屆輪下來（輪一遍）。

3.完善監督方式

溫嶺在十多年的探索和實踐中積累了眾多好的監督方式，需要繼續傳承、完善和發展。市級層面，選擇好監督的重點部門后，所有的監督方式就圍繞這幾個重點部門開展，民主懇談（初審票決）、網上征詢意見、大會審議票決、預算修正議案、績效目標上會及公開、預算執行聯網監督、績效評價及結果運用等方式各自開花。其中各階段的側重點不同，會前要突出公共參與，會中突出代表實質性參與，會后突出績效的全過程監督。代表聯絡站層面，除了當年市級層面確定重點的部門外，其他的每個部門對應一個代表聯絡站，以代表聯絡站為主體，開展以征詢懇談為主要形式的征求意見，幫助部門進一步合理、科學地安排預算。鎮（街道）層面，圍繞本級預算，以收入民主懇談、性別預算懇談、預算民主懇談、大會辯論和修正、預算執行懇談、預算績效懇談等多種形式對鎮（街道）的預算進行全方位、全過程監督。

（作者系浙江省溫嶺市人大常委會委員、預算工委副主任，人大財政經濟委員會副主任委員）endprint