如何厘清人大決定事項與人大立法事項的討論

秦前紅在“人大研究”群和“人大制度理論研究”群發問：“人大決定與人大立法的內容和外在表現形式到底有何不同？”引發了群內專家學者、人大工作者的熱烈討論。通過討論厘清了一些問題，達成了一些共識。

（一）“人大研究”群的討論

秦前紅：請教各位，人大決定與人大立法的內容和外在表現形式到底有何不同？

武春：我覺得只是形成的過程不同，立法法有些規定。其他好像沒區別。

謝蒲定：我過去覺得，人大及其常委會的決議決定，在美國就是國會通過的法案，具有準立法性質，但與立法到底有什么區別，什么情況下立法，什么情況下作決定，感覺說不清。

楊云彪：人大決定，其實又有兩個概念，一個是決定，一個是決議，憲法和法律都有明確界定，但是有的有沖突。決定決議是人大作出的批準性行為，或者規范性行為。如果是規范性行為，就又有兩種。一種是無關乎立法的，但是具有法定效力的規范性行為，比如地方人大作出的重大事項決定，不管有無立法權的人大，都有權作出，一旦作出，就具有約束力。

秦前紅：有大量立法性決定和授權性決定。

楊云彪：一種是修法的決定，其所承載的內容就是法律。對于法律法規，一般采取通過草案方式，不作決定；而對于修法或者授權立法，則采取作決定的方式。授權立法的決定，其本身就是規范調整立法權的分配，所以可以歸類為重大事項決定權。

謝蒲定：我覺得在講重大事項決定權時，在學理上，應該在外延上與立法決定加以區別，僅僅只是組織法規定的人大及其常委會決定的14項和13項事項，否則有的問題說不清楚。目前地方人大關于重大事項決定權的立法和有關規定，它是包括立法決定的。我覺得從“四權”劃分的角度來看，不應該包括后者。至于人大立法和人大決定，內容和形式上有什么區別，可以在此前提下進一步梳理。

秦前紅：實踐很混亂，理論上也缺乏深入研究。

陳維民：人大及其常委會的決議決定具有法律效力，但不能因此而等同于立法，這個邊界要清楚，在此前提下討論才不會迷失方向。

楊云彪：是的，立法不能等同于重大事項決定，這個要分清。我認為修法決定屬于立法，而授權立法決定屬于重大事項決定。另外，地方人大重大事項決定無疑是具有法律效力的，但是能不能直接調整普通公民呢？如果能，如何調整，公民違背了怎么辦，法院可否適用，適用了是不是就具有立法的效果了？如果不能調整，其法律屬性何在？這個值得探討。在西方國家和地區，決定或決議并不具有約束力，表示一種態度更多，只有法案才具有約束力。

陳維民：中國在這一點上與西方國家不同。人大的決議決定是權力機關依法行使職權的決策性文件，具有約束力；立法是權力機關依法制定社會普遍遵守的行為規范，具有強制性。

謝蒲定：人大的決定對于政府具有約束力，有強制性，比如常見的關于財政預算的決定，預算調整的決定，重大建設項目的決定，還有生態環境保護方面的決定等。似乎有的對公民也有約束力，比如環境保護方面的決定等。到底與立法有什么區別，似尚需進一步梳理。授權立法的決定，應屬于重大事項決定權。

李伯鈞：此問題需在法理上搞清楚，在實踐中才能避免混亂。

陳維民：人大的“四權”均屬于主權行為，但立法是對社會行為的強制性規范，決議決定是人大行使職權的具有約束力的決策行為。

謝蒲定：仔細想了一下，立法事項似應側重于：本行政區域普遍適用的規范；可反復適用的規范；規范政府及其部門行政行為的；直接涉及公民權利義務調整的事項等。人大決定似可側重于一次性、年度性、階段性的事項；程序性的事項，如計劃預算的編制調整審批；僅涉及特定范圍和特定對象，不具備普遍適用性的事項；推進政府工作的、決策性的事項；號召性、倡導性、宣示性的事項。二者在程序上的區別，法律有規定，尤其是人大立法的程序，法律規定很明確。二者的效力和約束性，人大立法應強于人大決定（雖然沒有法條依據）。

李伯鈞、秦前紅、楊云彪等表示贊同。

閆銳：在上海的實踐中，還存在“法律性問題的決定”，歸類于立法，如在自貿實驗區暫停實施有關法規的決定。實踐中區分這類法律性問題決定與重大事項決定的標準主要是：法律性問題決定多具有完整的法律規范構成；法律性問題決定多具有明顯的強制性，普遍約束力，可反復適用；法律性問題決定按照立法程序審議，即要走法律委員會統一審議的程序（全國人大及其常委會統計立法數量時，也將法律性問題決定納入立法范疇）。

楊云彪：決議決定與立法混淆，在約束力等問題上因為制度上的差異而使得制度移植有橘枳之惑。我國人民代表大會制度沒有明確引入動議制度，以及實踐上不鼓勵代表動議，從而對決議議案法案約束力不作出明確區分。具體原因可以作比較分析。比如，香港立法會的決議案，比較頻繁地出現在政府動議通過附屬法例時所用的形式，一些臨時性的撥款，等等，一望便可見與立法的區別。在臺灣地區、美國，議員動議某個決議案，往往是不具有約束力的，比如動議保護釣魚島的決議案。我們因為決議決定都有約束力，而且動議提起方都是政府或者人大，所以與立法產生混淆。

謝蒲定：人大通過的決定是準法規，有約束性和強制性，相當于美國國會通過的法案。盡管這樣，我國立法和人大決定，二者在內容上看起來界限不太清晰，但在效力和適用上還是看得出有明顯區別的。但仔細梳理一下，人大的立法和決定，內容上的區別也是明顯的。

閆銳：仔細梳理，立法和重大事項決定內容上的區別也是明顯的，但上升到理論層面清晰歸納其區別的研究不多。

謝蒲定：上海人大在實踐中如何把握，有沒有具體規范？如何掌握尺度？

閆銳：沒有具體的規范，一事一議的，沒有法規授權條款的，或者說不涉及法規效力的，一般都歸為重大事項決定權。

（二）“人大制度理論研究”群的討論

陳永康：決定有分立法性質決定和重大事項決定。endprint

秦前紅：這兩者如何界分？立法性質決定與立法又有何區別？

鐘麗娟：我感覺，重大事項決定權和立法權的不同，主要在于行權種類有所不同，二者都屬于決策權，但立法權是規則類決策，其對象具有普遍性、反復適用性，而重大事項決定權是事務性決策，作出的決定是針對具體的事。

陳永康：區別不大，例如關于人民陪審員的決定。

鐘麗娟：全國人大常委會在2016年工作報告中，有段表述是：“常委會審議通過《全國人民代表大會常務委員會關于實行憲法宣誓制度的決定》，以國家立法的形式建立了我國的憲法宣誓制度。”也就是說，全國人大常委會是將憲法宣誓作為立法來看待的。立法性質決定具有靈活性強的特點，在沒有立法權或制定法律法規條件不成熟時，通過決定能夠迅速規范和調整有關問題。

秦前紅：可不可以說，決定只需規定發布主體、適用范圍、適用時效即可，不要求具有完整法規范構成要素。

陳永康：可以這么說吧，立法決定適用于相對簡單、專項不是體系化方面的內容。

秦前紅：立法權是規則形成權，決定權是意愿表達權。決定是否實施，通過監督權來保證。立法則通常通過司法適用來實施。決定對公民、組織權利義務產生影響，一般不能尋求司法救濟。這個問題似乎沒人做精細化研究。

鐘麗娟：我們現在“決定”用的類型非常多。根據全國人大常委會的統計，決定、決議按內容大致分為以下類別，包括：（1）關于立法；（2）關于國際條約；（3）關于計劃和預算調整、決算；（4）關于召開大會、選舉和代表工作；（5）關于人事任免；（6）關于機構設置和調整；（7）關于授予國家的勛章和榮譽稱號；（8）關于省級建置；（9）關于軍人的銜級制度；（10）關于特赦；（11）關于戰爭狀態；（12）其他。

秦前紅：這是理論研究不充分使然。檢察機關提起公益訴訟制度，全國人大與最高檢原先的想法是用決定來解決兩年試點期后的制度安排。在專家論證會上，我提出只能修法，后來還是采納了修法的意見。

陳永康：目前，各級人大實踐中就是如此，沒有作細致區分。

孫瑩：這個問題有次上課時，法制局的人問起，在他們適用時，人大決定是否具有法的效力？

陳永康：如果是立法性或者修改廢止的決定，當然有啊。例如關于人民陪審員的決定。

孫瑩：對的，修改法律有時就是以決定形式作出的。

陳永康：例如關于部分地區暫停適用法律的決定，關于一攬子修改清理法律法規的決定等等。

孫瑩：不過兩者還是應有區分。

陳永康：重大事項決定作的比較多的就是普法宣傳決議。

秦前紅：人大還用決定規定過刑名與刑罰的問題。

孫瑩：是的，從制度主體和程序上看，決定與立法的區分還是明顯的。但是對于適用法律法規的部門，對其地位效力有困惑。

陳永康：秦老師提出的立法權是規則形成權，決定權是意愿表達權，感覺不太全面。

秦前紅：這是我個人之見，但各級人大混用決定權與立法權的現象值得研究。

陳永康：確實較混亂，源頭在全國人大，地方多數是學習全國人大的做法。

（岳文英 整理）endprint