完善地方人大信訪機制研究

張欽

信訪工作是地方各級人大及其常委會（下簡稱“人大”）聯系人民群眾的重要渠道，是履行人大監督職能的重要抓手，是做好人大工作的重要平臺。隨著社會的發展、改革的深化、觀念的改變，人大信訪工作也遇到了許多新問題、新挑戰，亟待完善機制。

一、人大信訪工作的主要特點

（一）從信訪人來分析

1.具有綜合性，以涉法涉訴為主。人大信訪中涉法涉訴占相當大的比例，2011年至2015年湖北省荊州市人大信訪室接待來訪2426批次3982人次（含涉法涉訴1692批次、2538人次，分別占來訪總批次、人次的69.7%、63.7%）；收到來信529件，為涉法涉訴的293件，占來信總量的55.4%。反映的問題主要是不服法院判決、裁定，要求重審、再審或強制執行及刑事審訴的；要求檢察院對法院判決提請抗訴；要求公安機關立案并及時破案、不服公安機關勞動教養和交通事故責任認定等。

2.具有復雜性，以陳年舊事為主。市人大信訪室接待反映的問題發生在3年以上的占到51.3%。

3.具有選擇性，以個體訴求為主。過去5年在荊州市信訪局上訪的涉及房屋拆遷、土地征用、非法集資、企業改制等集體上訪的卻占到41.4%；而到市人大集體上訪的卻只占11.5%，每批次集訪的總人數一般在10人以下。

（二）從人大信訪機構來分析

1.具有被動性，以轉辦交辦為主。人大信訪的基本方式是轉辦交辦但不自辦，自主性較差，有時甚至被人戲稱為是信訪的“公文交換站”“轉辦站”。

2.具有時段性，以事后辦理為主。除特殊情況外在案未結事未了時，人大對上訪問題一般不轉辦不交辦不督辦，而是進行法律政策解釋和勸導調解，而轉辦交辦則在結案后進行。

3.具有兜底性，以尋找出路為主。人大來信來訪者一般是到黨委政府及信訪機構、執法司法機關和有關基層組織沒有效果和效果不明顯，達不到上訪人要求時，通過其他方式幾乎不可能解決問題，最后來人大尋找解決出路。

二、人大信訪人的主要類型

1.實際困難型。到人大信訪的部分人是確有一定道理的，他們或者反映自己的實際困難，舉報基

層單位和執法司法機關工作及隊伍中存在的問題；某些是對黨政干部、公職人員工作方式有意見；也有的提一些合理化建議。

2.尋求作主型。有的信訪人覺得自己有理無處講，有冤無處伸，認為人大應當代表人民、為民說話，監督“一府兩院”，要伸冤只能找人大。

3.有病投醫型。他們中有的找了基層組織、相關單位，也找了黨委、政府及有關部門，但未能如愿，便抱著試試、闖闖的心態到人大上訪。

4.窮盡一切型。有的上訪人長期頻繁穿梭于黨委、人大、政府等領導機關和政法、信訪等部門，涉法涉訴案件的當事人也知道，解決問題還是要到是最直接的職能部門和單位。但是，現在這些部門和單位安全防范措施嚴密，上訪人要想見到相關負責人有一定的難度，因而只有一再到人大上訪。

三、人大信訪存在的問題

1.范圍無邊，大包大攬。《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》印發后，信訪部門實行了嚴格的訴訪分離，對涉法涉訴信訪問題不接待、不統計、不交辦、不通報，但人大信訪無論是訴訟還是非訴訟，對所有的來信一律照單全收；對來訪也是全部接待，并認真統計，反復轉辦交辦，經常督辦。

2.纏訪鬧訪，花樣百出。到人大信訪哪怕經過了各種判決、裁定，且有了終結結論，但只要當事人不服，便可繼續上訪。極少數人采取纏訪鬧訪等過激措施，利用人大的司法監督職能，對政法機關施壓。人大受理信訪后，轉辦交辦導致某些法院不得不啟動再審程序。

3.行政手段，與法不符。人大雖是國家權力機關，但在處理信訪問題上依然不能脫俗，基本采取三種行政方式。一是領導批示。某些領導只聽（看）到信訪的一面之詞，便大筆一揮，如“請某某地方或者某某單位解決”，結果是授人以柄，被有些上訪人作為“令箭”，讓基層無所適從；有的為息事寧人，對明知不合法、不合規、不合理的上訪也作出不妥當的批示。二是照抄照轉。憲法及相關法關于人大受理公民申訴和意見的處理程序中并沒有轉辦交辦的規定，轉辦交辦都不是法律意義上的受理或者處理。三是不當督辦。少數信訪人胡攪蠻纏，本不該解決也不能解決，但在“事要解決，人要回去”指令下，基層只能想辦法人為地“息訴罷訪”。

4.正義受挫，法治受損。對個別信訪事項特別是誣告、不實舉報的信訪事項，懾于某些壓力，信訪機構反復讓基層解決，承辦單位也很反感。在2016年3月舉辦的湖北省深入推進涉法涉訴信訪工作培訓班上，某地政法單位的一份正式的經驗材料指當地“將涉法涉訴信訪從普通信訪中分離出來，統一由市縣兩級政法部門依法按程序處理，市縣兩級黨委、人大、政府的信訪部門不再‘指手畫腳”。這句話的潛臺詞是：我們政法機關已經實現了訴訟分離，你們不要再說三道四了。

四、人大信訪工作的難點及原因

（一）上訪人的原因

為什么一些上訪人會信訪不依法、信上不信下？原因是“一有兩無”。一是有實惠。纏訪鬧訪中的相當多人把上訪當成一條發家致富的路徑，有的甚至作為“生意”來做。二是無成本。上訪人除先行墊付部分車船費、食宿費，后通過上訪會成倍地撈回來之外，一般地說上訪無成本或者成本很小。三是無風險。上訪既無投資和產供銷之類風險，更無生命之虞，還可游山玩水，其費用通常也會全部或者大部分由政府報銷，何樂而不為？最差的結果是自己獅子大開口的欲望可能得不到完全滿足。

（二）人大信訪主要原因

1.法治思維的缺乏。我們毫不否認信訪工作的重要地位和作用，但在依法治國的歷史條件下，把信訪凌駕于法治之上十分危險。我國的信訪制度發源于革命戰爭年代，在基本沒有法制和法制剛剛起步的時候，以及在“文化大革命”后撥亂反正、平反冤假錯案這些特定的歷史時期，信訪曾發揮過不可替代的作用。正因如此，中國信訪制度存在的理論根據和現實基礎是司法機關在某些情況下不能作出公正裁決，社會需要以信訪作為司法的補充或代償性機制。一個不可忽視的事實是，信訪制度的基本定位只是黨和政府了解民情、體察民意的一個窗口，是下情上達的一條紐帶，它不可能成為更無法替代矛盾糾紛的法律解決機制。信訪與法治的基本精神并不一致，試圖用行政救濟代替司法救濟，這將嚴重抵消現代法治治理的基礎——司法機關的權威。即便是對信訪投入這么多人力、財力，也面臨著無法承受之重——太多太復雜問題都集中到此，無論信訪機構多么龐大和多么堅強有力，也不可能解決這些問題。必須正視信訪制度從客觀上弱化了矛盾糾紛的法律解決機制功能，在這項制度實施的過程中還容易產生新的糾紛。黨的十八大以來，黨中央對做好信訪工作作出了一系列的重大戰略部署，這些部署指導思想的源頭就是“兩個回歸”，一個是“回歸到群眾工作本源”，就是要求信訪要把及時就地維護人民群眾的合法權益、依法合理地解決他們的實際困難作為其工作的根本目的，正確處理依法維權與維穩的辯證關系，以積極維權促維穩，以主動維穩保維權。另一個就是“回歸法治軌道”。過去我們曾將信訪作為人民法院判決、裁定之后的最后一道救濟措施，實在是本末倒置。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求：“把信訪納入法治化軌道，確保合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的解決。”做到不以大道理掩蓋小需求、不因大利益漠視小利益、不以平均值代替最低值；切實做到訴求合理的問題解決到位、訴求無理的思想認識到位、生活困難的幫扶救助到位、行為違法的依法處理到位。當然，法律手段只是解決矛盾糾紛的一種方式，它也不是萬能的，但解決信訪問題沒有法律手段是萬萬不能的！endprint

2.法律法規的缺位。人大信訪工作的主要依據是憲法、監督法、地方組織法等有關監督方面的規定，但上述法律具體到人大信訪特別是與信訪密切相關的涉法涉訴案件監督中卻存在籠統化、虛泛化、柔弱化、表面化和責任模糊、缺乏標準、難以較真的薄弱之處。我國信訪設有專門的法律，而作為行政法規的《信訪條例》通篇規定的是各級政府在信訪中的職責任務。好在《湖北省信訪工作條例》對人大信訪有所涉及，但這部法規頒布于2005年11月26日，與依法治國特別是司法改革的新要求有諸多不適應的地方。如在處理涉法涉訴信訪中經常遇到的關于個案監督問題，本來這方面法律規定就語焉不詳，目前又碰到了新的難題：中辦國辦印發的領導干部干預司法、插手具體案件處理的登記、通報、責任追究的規定及湖北省的實施辦法中，將人大對司法個案的介入（還不談監督）已完全排除在外。

3.頂層設計的缺失。這些年來，有權機關對全國人大系統信訪工作不僅未出臺過相關的文件、召開過相關工作會議，甚至連一個領導講話都沒有。還有一個十分突出的問題是，人大信訪沒有終結制度。其結果是對法院判決不滿的一方或雙方又開始新的上訪，形成上訪的再循環，永遠不會完結。

4.運行機制的缺陷。人大信訪機構處理信訪問題一般是轉交給下級人大信訪機構，其實這是很不妥當的，特別是只涉及一個下級部門的信訪、不需要協調幾個部門的管轄及職責關系時更是如此。有觀點認為人大信訪工作建立運行機制難度很大，原因是無信訪法這些上位法規定，這種觀點站不住腳。讓我們將人大常委會與黨委政法委關于健全信訪工作機制的問題作一個簡單類比：這兩個機構對司法機關的司法活動都有監督之責，都有信訪職能且都事關涉法涉訴信訪，又都不辦具體案件，自身也都不是執法司法機關。但是，他們在處理涉法涉訴問題上的方式卻是大相徑庭。中央政法委早在2011年就會同中紀委、中組部、中央政法各部門出臺了《關于黨委政法委員會對政法部門執法活動進行監督的規定》，這個長達萬言的文件極具權威性、針對性、操作性、保障性，簡直就是一部集實體、程序為一體的完整的黨內法規和司法解釋。除此之外，為認真貫徹中辦、國辦關于依法處理涉法涉訴信訪工作的意見精神，2012年，中央政法委針對處理涉法涉訴信訪問題入口不暢、渠道狹窄、通道很少，訴與訪界限不清、標準不明、難以準確分類處理，受理立案的門檻高，符合條件的案件進入不了法律程序，政法機關內部存在推諉、扯皮等問題相繼印發了解決信訪入口不暢和糾錯、依法終結的三個文件。這“一個規定、三個意見”，基本做到了處理涉法涉訴信訪問題有規可依、有章可循。而人大信訪工作除了少量的原則性規定、宏觀性要求外，具體的程序性規定可以說什么都沒有，其結果只能是八仙過海各顯神通，依傳統思維、憑良心接訪、按感覺辦事。

五、完善人大信訪機制基本設想

（一）完善人大信訪的運行機制

其一，實行甄別機制。人大應當根據憲法及相關法律法規和政策規定對信訪問題進行辨析，對那些不屬于人大受理的信訪問題要做好解釋工作；對那些雖然人大可以受理，但信訪部門及政法機關同樣可以受理或者已經受理的則盡可能由他們受理，或者人大對已受理的信訪問題要加強進行督辦。

其二，健全分流機制。對不宜由人大受理的信訪問題要在做好當事人工作、引導其到有關單位進行信訪的基礎上，對其信訪材料歸檔備查；對屬人大受理的信訪件，確實應當轉辦交辦的，分別導入相關單位的法律程序或辦事程序，對信訪中反映下一級或下幾級問題的信訪件，也應當轉辦交辦本級相關機關，由其糾錯而不宜轉交下級人大進行處理；對反映正在司法環節的信訪問題，要給信訪人解釋人大實行的是事后即案件結案后辦理的規定；如情況緊急，可告訴他們向黨委政法委反映。人大信訪機構對于信訪問題的處理不要以領導個人的名義進行，即使有領導批示之類的也要轉換成公文，按正常渠道批轉，絕對不能讓信訪人及被投訴對象知曉相關信息。

其三，建立終結機制。建議全國人大常委會制定人大信訪終結制度，包括依法終結信訪的范圍、依據、措施、標準，終結的責任主體、工作程序等，以及對其他機關終結制度的認可等規定。用終結促息訴罷訪。已經終結的信訪案件或者問題，人大除特殊情況外，一般不再重啟轉辦交辦程序，也不得再督辦。

（二）完善人大信訪的監督機制

一方面，實行糾錯機制。主要是監督解決冤假錯案，對疑似這類案件要認真分析，確有必要還應當作深入了解，甚至啟動特定問題調查程序，弄清事實真相，并督促有關地方、單位還信訪人以公道，并督促責任追究，落實賠償、補償措施。還要解決瑕疵問題，對年代久遠，受當時歷史環境、政策因素影響等問題，要區別對待，該改正的堅決改，不該改的沒有必要糾纏細枝末節。要做好解釋工作，如確有必要可以幫助信訪人爭取采用一些必要的救助。另一方面，要加強督辦機制，轉辦交辦的信訪件發出去之后，要跟蹤督辦，緊抓不放，保證在規定的時間之內完成。

（三）完善人大信訪的保障機制

一個是增強保障機制。從事人大信訪工作的同志要牢固樹立全心全意為人民服務的思想，培養對人民群眾的深厚感情；要刻苦學習相關法律和相關政策及調解、心理學等專業知識，提升信訪工作能力；要充實人大信訪機構力量，把年富力強、具有培養前途的青年干部放到信訪崗位上鍛煉；要落實人大信訪干部政治經濟待遇，切實保障他們的人身安全。另一個是密切溝通機制。人大信訪機構要與“一府兩院”信訪機構保持多方聯系，同時還要改變與紀檢監察、黨委政法委及黨委督辦、政府政務督察機構來往不夠的問題，從有利于從根本上解決信訪問題出發，借勢借力。這些機構具有組織協調個案、統一思想認識、調動各方力量等人大尚未明確的相關職權，有些信訪問題由他們來組織協調督辦會事半功倍。

（作者系湖北省荊州市人大常委會副主任、市法學會會長）endprint