地方人大常委會行使重大事項決定權之淮北模式探析

方軍

討論、決定本行政區域內的重大事項是憲法和法律賦予地方各級人大常委會的重要職權，是維護人民利益、彰顯人大權威的有效形式。安徽省淮北市人大常委會自1980年始設以來，始終牢牢把握本行政區域內的重大事項，積極探索重大事項決定權的實現途徑，依法規范開展重大事項決定工作，為推動地方經濟社會發展和民主法制建設作出了積極貢獻。

一、淮北市人大常委會重大事項決定權的行使背景及概況

安徽省淮北市地處蘇魯豫皖四省交界處，是一座因煤而生、緣煤而建的新興工業城市，下轄三區一縣，人口220萬。曾經，煤炭是這座城市的驕傲。可如今，它卻是這座小城艱難轉型的印記。特別是進入21世紀以來，淮北煤炭資源日漸枯竭，接續產業也遲遲未能培育壯大，民生及社會事業發展壓力劇增，城市轉型發展的任務十分艱巨……所有這些都迫切需要地方執政者牢固樹立為民執政理念，始終堅持以法治的思維和法治的方式進一步凝聚人心、形成共識，保障和推進本行政區政治、經濟、文化、社會等持續健康發展。

始設于1980年8月的淮北市人大常委會積極適應城市轉型發展的新形勢、新特點，充分發揮地方國家權力機關職能作用，依法討論決定本行政區域內的重大事項，保障了本行政區重大工作的順利開展和重大問題的有效解決。從1980年至2017年的37年里，淮北市人大常委會歷經八屆，先后就財政決算及預算變更、法治建設、文明創建等重大事項作出決議、決定99件。其中，淮北市第八屆人大常委會就重大事項作出的決議決定為6件，淮北市第九屆人大常委會就重大事項作出的決議決定為7件，淮北市第十屆人大常委會就重大事項作出的決議決定為10件，淮北市第十一屆人大常委會就重大事項作出的決議決定為13件，淮北市第十二屆人大常委會就重大事項作出的決議決定為12件，淮北市第十三屆人大常委會就重大事項作出的決議決定為14件，淮北市第十四屆人大常委會就重大事項作出的決議決定為22件，淮北市第十五屆人大常委會就重大事項作出的決議決定為15件。

從統計表1可以看出，淮北市人大常委會從八屆至十五屆討論決定重大事項的數量總體呈上升趨勢，其中，第十四屆數量較多。這表明，這一時期，淮北市人大常委會討論決定重大事項主動性較強、活躍度較高。原因主要有二，第一，由于經過二十多年的發展，淮北市人大常委會機構設置數量不斷增加、結構也日趨合理，常委會組成人員駐會比例有所提高、依法履職時間較為充裕，機關干部大多接受過正規的大學教育、人員素質有一個較大程度的提升，常委會討論決定本行政區域內的重大事項的意愿和能力相應也提升了。因此，就本行政區的重大事項作出的決議決定數量總體是呈上升趨勢的。這與全國各級人大常委會整體工作穩步上升的總趨勢是相符的。第二，正如前文所述，進入21世紀以來，淮北市經濟社會發生了深刻變化，經濟社會中的新情況、新問題不斷呈現，需要以法治思維和法治方式解決問題的呼聲和需求也不斷增強。因此，作為代表最廣大人民利益的地方國家權力機關，淮北市人大常委會有計劃地將一些符合法律規范、群眾反映強烈、“一府兩院”有能力解決的問題納入重大事項決定范疇，依法就本行政區內的重大事項作出一系列決議、決定，該項職權的行使開始進入相對頻繁的階段。

二、淮北市人大常委會重大事項決定權的行使機制

（一）議題篩選機制

就某一地方而言，事關經濟社會發展的重大事項很多，但不一定都需由地方人大常委會討論決定。面對眾多需要討論決定的重大事項，淮北市人大常委會主任會議在各工委前期初選的基礎上，按照“抓大事、議大事”的原則，把事關本行政區域全局性、根本性、長遠性的重大問題作為議決的重點內容，特別是注重結合同級黨委、政府竭力推動的重大工作和人大代表、人民群眾普遍關注的問題精心挑選議題，并適時作出決議、決定。

比如，2014年審議通過的《關于加強經濟工作監督的決定》。該議題的確定經過了三個層面的篩選。一是政府有關部門針對轉型發展的突出問題，比如，產業結構性矛盾突出、發展方式轉變步伐較慢、經濟提質增效壓力加大等，認為有必要提請人大常委會加強對經濟工作的監督，遂向有關工委提出相關建議。二是該市人大常委會有關工委召集委員會會議，研究后同意將該議題上報常委會作為年度討論決定重大事項的重點議題。三是在制訂工作計劃時，該市人大常委會經反復比較和深入研究，最后主任會議決定在常規經濟監督的基礎上，將經濟工作中的重大問題納入該年度人大重大事項的決定范疇，擬作出關于加強經濟工作監督的決定，從更高層面為未來淮北經濟社會加快轉型發展“保駕護航”。

（二）調研論證機制

在議決本行政區域內的重大事項時，注重開展調查研究，通過調研深入查找和分析存在的問題及原因，積極探索解決問題的有效辦法；注重發揮常委會組成人員、人大代表和人民群眾三個方面的智慧和力量，廣泛聽取社會各方面的意見、建議，并進行反復比較和論證，確保即將出臺的決議、決定更加符合實情、更加反映民意。

比如，2009年審議通過的《關于開展“法治淮北”創建工作的決議》。它的通過不僅表明“法治淮北”創建工作的正式啟動，而且標志著該市依法治市工作得到了進一步深化和發展。此舉對牢固樹立社會主義法治理念，推進經濟社會平穩健康發展具有十分重要的意義。在推進該項決議時，經過了三個層面的調研論證：一是結合與“法治淮北”相關聯的工作實際，該市人大常委會選擇深化法制宣傳、建設法治政府、促進公平正義、健全監督機制、規范法律服務等課題，組織常委會組成人員、人大代表分成三個小組深入縣區開展專題調研，查找分析“法治淮北”建設中的困難和問題，研究探討建設“法治淮北”的途徑和方法，并形成專題調研報告供有關部門參考；二是邀請有關法律工作者及法務工作部門負責人，集中對決議稿進行“坐診把脈”；三是將反復修改的決議稿草案印發給有關部門和人員，以廣泛聽取社會各階層的意見、建議，并及時將群眾的正義呼聲和合理訴求反映進來，為常委會會議審議通過該決議提供了參考。endprint

（三）溝通協調機制

在議決重大事項的過程中，注重加強與同級黨委及“一府兩院”的溝通、交流。比如，在議題確定和決議稿提交審議前，主動向同級黨委常委會提交書面報告，或者向其主要負責人口頭請示匯報；在啟動議決程序時，采取信函或電詢等方式，聽取有關部門的意見、建議。在取得相對一致的認識的基礎上，再將有關決議決定的啟動納入討論決定重大事項的議事日程。

比如，2012年審議通過的《關于加強城鄉規劃管理工作的決議》。當年，在征求對該決議草案的意見時，人大代表和人民群眾對部分塌陷區填湖造地、毀山建房以及新城區公共服務配套設施不完善、老城區改造，特別是淮海中路以北區域內違規建高層等問題反映強烈、意見較大，強烈要求決議草案對此作出明確限制，以保障淮北長遠發展。然而，政府及其主管部門對決議草案嚴格限制上述問題持有不同意見，認為應有相應的彈性空間，以利于未來調控。考慮到政府及其主管部門將是決議的執行主體，淮北市人大常委會先后4次就上述問題與政府及城鄉規劃管理部門溝通交換意見，召開了3次有人大代表、居民代表和部門代表參加的座談會，并與城鄉規劃管理專家進行了多次商詢和研討。在數易其稿、凝聚共識的基礎上，《關于加強城鄉規劃管理工作的決議》在淮北市第十五屆人大常委會第十四次會議上被順利通過，并在隨后的實施中發揮了重要作用，得到了執行部門的高度認可和積極落實。

（四）議后監督機制

跟蹤監督“一府兩院”將人大常委會的決議、決定執行到位，是重大事項決定工作能否真正取得實效的關鍵。為確保決議、決定在本行政區域的貫徹實施，淮北市人大常委會重點做好兩個方面的工作。一是抓督查。有關工委結合日常調研、視察等活動，及時了解和發現決議、決定在執行過程中存在的問題，并有針對性地提出解決問題的意見和要求，同時督促執行部門嚴格落實決議、決定。二是抓問責。對貫徹落實決議、決定不到位的現象敢于問責。比如，由主任會議成員約談有關實施部門負責人，或者召開主任會議聽取情況匯報；必要時，經主任會議研究決定可啟動質詢、罷免、特定問題調查等剛性監督手段予以推動，從而彰顯地方國家權力機關討論決定重大事項的法律效力。

比如，2010年審議通過的《關于推進全國文明城市創建工作的決定》。在淮北市人大常委會作出的決議決定中，這是一項群眾訴求、政府利益之間契合度較高的決定，也是一項人大督辦、政府落實都較好的決定。該決定通過之后，淮北市人大常委會對決定的督辦就從未中斷過，并且堅持采取開展“回頭看”、隔年滾動監督以及組織代表進行跟蹤監督等方式，持續跟蹤監督該決定的實施情況。如，2011年，該市人大常委會以代表視察的方式對此進行了督

查，先后組織省、市人大代表集中視察文明創建工作，重點檢查了老城區違規建房、戶外廣告雜亂無章、違規停放車輛等現象，促使政府加大了對上述問題的治理力度，制定出臺了相關長效管理機制，進一步美化了城市市容市貌。2012年，該市人大常委會主任會議成員深入農貿市場、社區、重點礦區及城鄉結合部等創城重點領域進行集中檢查，督促有關部門著力解決部分小區亂搭亂建、重點交通要道揚塵污染嚴重、部分公共服務設施落后等突出問題，并形成專項督查報告印送有關部門。2013年，主任會議聽取了市城管執法局關于決議實施情況的匯報，同時結合對《安徽省城市市容管理條例》的執法檢查，對決議實施情況開展“回頭看”。經過持之以恒地跟蹤監督，促使淮北市公共文明指數測評跨入全國第一方陣，為爭創全國文明城市打下了良好基礎。

三、淮北市人大常委會重大事項決定權的行使特點

（一）討論決定重大事項的邊界范疇日益延展

在較長的一個時期里，淮北市人大常委會討論決定的重大事項大多集中于財政預決算、建立友好城市等相對固定的范疇內。然而，近年來隨著經濟社會的快速發展，新事物、新情況、新問題不斷涌現，需由人大常委會討論決定的重大事項也相應增多。為此，淮北市人大常委會積極適應經濟社會發展及民主法制建設的新形勢、新任務，廣泛擇取對本行政區域經濟社會等各領域有重大影響的工作作為討論決定重大事項的主要內容，不斷擴大重大事項決定的邊界范疇，努力使重大事項決定工作始終與經濟社會發展緊密結合、與民主法制建設相向而行。

例如，在淮北市第十四屆人大常委會履職期間，淮北市人大常委會共依法作出決議、決定22項，內容涵蓋了政治、經濟、社會等眾多領域，其中，涉及計劃財政執行及部分指標調整的有10項，約占45%；涉及普法及依法治市的有3項，約占14%；涉及舉債的有2項，約占9%；涉及締結友好城市的有2項，約占9%；涉及代表工作、文明創建、社區居委會建設、城鄉規劃管理、自身建設各1項，分別占4.5%。

（二）討論決定重大事項的議題來源更加多元

近年來，隨著社會主義民主法治建設進程的加快，特別是隨著中央對人大工作和建設的重視以及省、市人大工作會議的多次召開，人們普遍意識到開展好人大工作對推動和保障經濟社會發展的重要意義，開始尋求以人大法定職權的有效行使來推進重大工作和解決重要問題。在重大事項決定權的行使方面，最突出的表現就是重大事項的各提出主體的主動性、積極性開始增強，重大事項的議題來源開始呈現多元化趨勢。

例如，在淮北市第十四屆人大常委會依法作出的22項決議、決定中，來自市委的決策或提議有4項，比如，2009年審議通過的關于開展“法治淮北”創建工作的決議，就是為了貫徹落實市委推進依法治市、建設“法治淮北”的重大決策；根據市“一府兩院”的議案或建議有10項，比如，每年相對固定的關于批準決算的決議及部分預決算調整及締結友好城市的決議、決定等；源于人大執法檢查、專題調研及代表視察等活動共計8項，比如，2010年審議通過的關于大力推進全國文明城市創建工作的決定，2012年審議通過的關于加強城鄉規劃管理工作的決議等，就是在執法檢查或專題調研中人大代表和人民群眾多次提議，最后由主任會議提請常委會會議作出的。endprint

（三）討論決定重大事項的操作程序逐步規范

多年來，淮北市人大常委會結合實際，積極探索、大膽實踐，總結固化了一套討論決定重大事項的規范或程序，進一步明確了討論決定重大事項的范圍、內容、方式等，為討論決定重大事項提供了堅強的制度保障。淮北市人大常委會認真落實這些制度規范，進一步建立健全重大事項決定權的行使程序，嚴格規范地開展重大事項決定工作。在實際工作中，特別注意把握好以下四個方面的程序：一是主任會議首先對擬提請常委會會議討論決定的重大事項進行初步審查，如果審查認為該事項符合常委會會議討論決定重大事項的范疇，則將之列為常委會會議議題；二是有關工作機構對列入常委會會議議題的重大事項進行深入調研，并提出對該議題的調研意見或建議，為常委會會議科學決定提供依據；三是常委會組成人員在前期調研的基礎上，認真、充分地討論審議決議稿草案，待形成共識之后方將決議稿草案交付常委會會議表決；四是決議、決定通過之后，常委會辦公室以公文形式送達同級“一府兩院”執行，并在當地媒體予以公布。

四、淮北市人大常委會重大事項決定權的行使經驗

（一）必須堅持和依靠黨的領導

堅持和依靠黨的領導是人大工作的基本原則，當然也是地方人大常委會討論決定重大事項工作的基本原則。多年來，淮北市人大常委會始終堅持和依靠黨的領導，特別是在決定重大事項的過程中，切實做到議題擬定前及時向黨委請示、決議稿形成后及時向黨委匯報，取得黨委的原則同意后再提交會議討論決定；對工作中遇到的困難和問題，及時向黨委反映、請求幫助解決，確保人大議決事項始終在黨的領導下開展。實踐證明，只有堅持和自覺接受黨的領導，才能始終保證地方人大常委會討論決定重大事項工作的正確方向。

（二）必須堅持抓大事議大事

討論決定重大事項不可能面面俱到、事無巨細，只有緊扣本行政區域內帶有根本性、全局性、長遠性的事項，才能體現人大抓大事議大事的權威和效力。為了議決好本行政區域的“大事”，淮北市人大常委會在實踐中注意抓好以下三個方面。一是抓大事、議大事，對一些無關本行政區域根本性、全局性、長遠性的事項不予討論決定，堅決做到有所為有所不為。二是宜少不宜多，每年討論決定的議題少而精，這樣便于集中力量抓好落實。如果逢事就要作出決議、決定，勢必造成討論決定的議題太多太濫，這樣也容易造成輕重不分甚至越權。三是適度而不過細，側重從宏觀層面提思路、出主意、談要求，避免出臺微觀舉措。這樣有利于“一府兩院”根據實際情況制定辦法、采取措施、貫徹執行。

（三）必須大力開展調查研究

調查研究是謀事之道、成事之基。因此，在討論決定重大事項的過程中，必須十分注重搞好調查和研究，注重掌握第一手資料，努力使作出的決議、決定更加科學、更加規范，也更具有可操作性。特別是對一些重大建設項目，必須充分考慮本行政區域經濟社會發展及財政的承受能力，如果調研和論證工作沒有做好，作出的決議、決定執行不了，就會削弱決議、決定的權威。同時，為使作出的決議、決定更加符合民意、更加切實可行，除組織專題調研外，還通過建立常委會組成人員聯系代表制度，人大代表列席、公民旁聽常委會會議制度等，充分聽取人民群眾的要求、意愿、建議和意見，吸取其合理正確的部分作為決策的內容和依據，保證了決策的民主化、科學化。

（四）必須真抓實干注重落實

決議、決定是否能取得實效，關鍵在落實。為確保決議、決定在本行政區域的貫徹實施，淮北市人大常委會一方面抓宣傳，通過召開新聞發布會，及時介紹決議、決定形成的背景、目的、意義及內容；通過刊登決議或決定稿全文，讓社會知曉相關決議、決定的背景、內容、所要解決的主要問題等，營造貫徹落實決議、決定的良好社會環境。另一方面抓督查，通過聽取匯報、視察檢查、“回頭看”等形式持續跟蹤決議、決定的貫徹情況，提出解決問題的意見和要求，并協調解決執行中的實際困難，確保決議決定落地見效。

五、后記

從總體上看，淮北市人大常委會重大事項決定權的行使措施是得力的、成效也是明顯的。但若以更多視角、從更廣視域看，這種探索實踐仍有大量需要加強和規范的地方，而其本身也不具有普遍意

義。換言之，一種秩序良好的討論決定重大事項的社會氛圍尚未形成，一種體例健全的討論決定重大事項的運行機制尚未建立。當然，原因眾多，主要有重大事項由于法無明文規定，致使哪些應納入重大事項決定范疇有時僅憑個人的主觀意愿與興趣；作出的決議決定原則性要求多一些，實質性、制約性內容偏少，這在很大程度上制約了決定權的效力；科學論證的體制尚需建立健全，相關專業人員相對匱乏；決定實施情況的跟蹤督辦仍顯不夠，推動決議決定落實的舉措亟需制度加以規范等。簡言之，地方人大常委會討論決定重大事項仍需努力探索與大力加強。

（作者單位：安徽省淮北市人大常委會辦公室）endprint