淺談基層檢察院如何加強對公安派出所刑事執(zhí)法活動的監(jiān)督

摘 要 檢察機關(guān)對公安機關(guān)刑事執(zhí)法活動的監(jiān)督是檢察職能的重要組成部分。因其刑事執(zhí)法活動監(jiān)督事后監(jiān)督的滯后性、文證審查的片面性等原因?qū)е滦淌聢?zhí)法活動不規(guī)范發(fā)現(xiàn)難、發(fā)現(xiàn)后糾正難等問題。縣級公安機關(guān)大部分案件集中在公安派出所，加強公安派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督是基層依法治理的必然要求，是司法規(guī)范化的現(xiàn)實需要，是提升檢察監(jiān)督能力的迫切需要。目前，基層檢察院對公安派出所的刑事執(zhí)法活動監(jiān)督存在信息不暢、監(jiān)督手段缺乏剛性、監(jiān)督效果不佳等問題，基層檢察院需構(gòu)建以派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室、檢察官辦公室、員額檢察官直接聯(lián)系方式為內(nèi)容的檢力下沉監(jiān)督模式，通過暢通信息渠道、搭建交流溝通平臺、強化監(jiān)督手段等方式加強派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督。

關(guān)鍵詞 檢察監(jiān)督 派出所 必要性 執(zhí)法

作者簡介：雷紅英，四川省樂至縣人民檢察院，研究方向：刑事訴訟法。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.124

當前，司法改革正進入深水區(qū)，職務犯罪偵查職能的轉(zhuǎn)隸給檢察機關(guān)的工作提出了重大挑戰(zhàn)。公安派出所作為公安機關(guān)的派出機構(gòu)，緊貼基層，縣級公安機關(guān)大部分案件的辦理都由公安派出所完成，其在維護農(nóng)村治安穩(wěn)定中發(fā)揮著舉足輕重的作用。進一步加強公安機關(guān)刑事執(zhí)法活動監(jiān)督，是檢察機關(guān)發(fā)揮自身職能作用的現(xiàn)實需求，也是司法規(guī)范化的迫切需要。基層檢察院如何將監(jiān)督力量下沉并延伸到基層的派出所，確保派出所依法全面地履行職責，從而更好地維護農(nóng)村公平正義和保障農(nóng)民群眾合法權(quán)益，是新時期檢察工作面臨的重大課題。筆者試就如何加強對公安派出所刑事執(zhí)法活動的監(jiān)督談一些粗淺的認識和看法。

一、加強對公安派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督的必要性分析

（一）是推進基層依法治理的必然要求

黨的十八屆四中全會提出，推進基層治理法治化，加強基層法治機構(gòu)建設(shè)，強化基層法治隊伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制。2015年最高檢《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013- 2017 年工作規(guī)劃）》提出，“建立對公安派出所刑事偵查活動監(jiān)督機制”。基層是法治建設(shè)的主要陣地，公安派出所是縣級公安機關(guān)辦理的刑事犯罪案件的主體。加強對公安派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督，是檢察機關(guān)更好發(fā)揮法律監(jiān)督職能，維護基層司法公正，推進基層治理法治化的重要手段。

（二）是司法規(guī)范化的現(xiàn)實需要

當前，由于基層公安機關(guān)新進公安干警較多，工作經(jīng)驗不足、法律素養(yǎng)參差不齊、服務意識不強、監(jiān)督機制缺失等原因，公安派出所在從事刑事執(zhí)法的過程中，不同程度地存在偵查行為不規(guī)范、辦案程序存在瑕疵、固定證據(jù)能力不足、案件補充偵查率高等問題。另一方面，人民群眾對司法規(guī)范化的要求越來越高。因此，基層檢察院應針對公安派出所執(zhí)法不嚴格、不規(guī)范等問題，幫助其建章立制，堵塞管理漏洞，全面加強和規(guī)范派出所的執(zhí)法活動。

（三）是提升法律監(jiān)督能力和水平的迫切要求

檢察機關(guān)因人力不足、空間局限、銜接不暢等制約，發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督、偵查活動違法線索主要采取審查公安機關(guān)移送的案件材料這種被動監(jiān)督和事后監(jiān)督的方式，以向偵查人員口頭糾正違法和書面糾正違法兩種監(jiān)督手段，監(jiān)督效果欠佳，不規(guī)范問題屢禁屢犯。因此，加強對派出所刑事執(zhí)法活動的監(jiān)督，克服時間、空間局限，提升同步監(jiān)督能力，是強化檢察機關(guān)法律監(jiān)督能力的現(xiàn)實需要。

二、存在的問題

當前，基層檢察院通過提前介入偵查、引導取證等形式，對派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督取得了一定成效，但由于監(jiān)督信息渠道不暢、手段不多、人員力量不足等原因，主要存在以下幾個方面問題：

（一）監(jiān)督信息尚未實現(xiàn)共享

目前，基層政法系統(tǒng)案件信息共享平臺尚未建立，監(jiān)督公安派出所刑事執(zhí)法工作，仍然采取現(xiàn)場巡查、調(diào)閱案卷材料、召開聯(lián)席會議等傳統(tǒng)的工作方式，這就導致檢察機關(guān)需要投入較多的人力、物力和財力。因基層檢察院人力有限、巡查時間有限，導致監(jiān)督工作開展參差不齊。

（二）監(jiān)督手段缺乏剛性

發(fā)《糾正違法通知書》、《檢察建議書》是基層檢察院監(jiān)督、規(guī)范公安派出所刑事執(zhí)法活動中發(fā)現(xiàn)問題的主要方式。按照《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第571條的規(guī)定，如果檢察機關(guān)提出的糾正意見不被接受，公安機關(guān)要求復查的，應當在收到公安機關(guān)的書面意見后七日以內(nèi)進行復查。經(jīng)過復查，認為糾正違法意見正確的，應當及時向上一級人民檢察院報告；上一級人民檢察院經(jīng)審查，認為下級人民檢察院的糾正意見正確的，應當及時通知同級公安機關(guān)督促下級公安機關(guān)糾正。從整個監(jiān)督方式來看，最終的威懾力來源于上級公安機關(guān)。單從檢察機關(guān)的角度，不僅程序繁瑣，也無實際的強制力。因缺乏剛性的強制手段，檢察監(jiān)督的權(quán)威性將受到嚴重影響。

（三）監(jiān)督效果有待增強

近年來，基層檢察院逐步重視對公安派出所的刑事執(zhí)法活動監(jiān)督。但由于人力有限、工作量大、重視程度不一等影響，受現(xiàn)有條件的限制，對公安派出所的監(jiān)督尚處于起步階段。

三、加強對公安派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督對策建議

（一）突出監(jiān)督重點

以往檢察機關(guān)對公安機關(guān)的刑事執(zhí)法活動監(jiān)督大多集中在對案件的審查中，監(jiān)督檢查集中在縣級公安部門。要監(jiān)督關(guān)口前移，檢察機關(guān)對公安機關(guān)刑事執(zhí)法活動監(jiān)督的內(nèi)容也應當是對公安派出所監(jiān)督內(nèi)容。同時，應突出以下重點：

一是對公安派出所刑事立案的監(jiān)督。即對不應當立案而立案行為的監(jiān)督、應當立案而不立案行為的監(jiān)督、對立案監(jiān)督后偵查行為的監(jiān)督，切實解決立后不偵、捕后不偵、偵而不結(jié)等問題。

二是對刑事偵查活動的監(jiān)督。如對證據(jù)來源合法性的監(jiān)督，對搜查、查封、扣押、凍結(jié)等財產(chǎn)性偵查措施的監(jiān)督，對漏罪漏犯的監(jiān)督，對羈押和辦案期限的監(jiān)督，對刑事撤案活動的監(jiān)督等。

三是對公安派出所刑事和解案件的監(jiān)督。針對違背和解程序濫用和解，將不符合條件的案件納入刑事和解；違背當事人意愿強行和解；利用和解逃避偵查責任，大事化小、小事化了等問題重點監(jiān)督。endprint

四是對派出所不作為和不積極作為行為的監(jiān)督。

（二）創(chuàng)新工作方式

以往，對公安機關(guān)刑事執(zhí)法活動監(jiān)督主要以偵查監(jiān)督部門為主，公訴部門、控告申訴部門、刑事執(zhí)行部門等為補充。由于偵查監(jiān)督部門長期存在事多人少矛盾，監(jiān)督效果難以提升。目前，司法責任制改革已基本完成，員額檢察官履職基本到位。面臨新形勢，對公安派出所的刑事執(zhí)法活動監(jiān)督形式也應適當調(diào)整。建議：

一是發(fā)揮派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室員額檢察官的監(jiān)督作用。在已經(jīng)設(shè)立派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的基層檢察院，將監(jiān)督關(guān)口前置，利用派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室貼近基層的有利因素，充分發(fā)揮派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室員額檢察官的作用加強對公安派出所的監(jiān)督。

二是設(shè)立檢察官辦公室。加強公、檢協(xié)作溝通，在案件量大的公安派出所所在地設(shè)立檢察官辦公室，按照就近辦公原則，加強對派出所的執(zhí)法監(jiān)督。

三是建立檢察官直接聯(lián)系公安派出所工作方式。通過員額制檢察官定點聯(lián)系公安派出所，明確責任，強化監(jiān)督。

（三）健全監(jiān)督長效機制

1.暢通信息渠道

一是建立刑事案件信息共享平臺。大力加強信息化建設(shè)，積極搭建公、檢、法信息互通電子平臺。公安派出所將所有刑事案件的立案、偵查、采取強制措施及結(jié)案移送等情況，傳送到信息共享平臺中自覺接受檢察機關(guān)監(jiān)督，實現(xiàn)檢察監(jiān)督由事后到事中、由被動到主動的轉(zhuǎn)變。

二是健全聯(lián)席會議制度。定期召開由檢察院、公安機關(guān)主管刑檢、刑偵工作的領(lǐng)導及員額檢察官共同參加的聯(lián)席會議，通報相關(guān)工作情況，探討法律適用、執(zhí)法規(guī)范、配合協(xié)作等問題，及時解決工作中遇到的新情況、新問題，促進公安派出所規(guī)范執(zhí)法，提升辦案質(zhì)效。

三是建立執(zhí)法信息通報制度。將本月刑事立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督情況向公安派出所通報，以公開的方式引起公安機關(guān)從上到下對刑事執(zhí)法活動監(jiān)督的重視，督促整改落實，強化監(jiān)督效果。

2.健全提前介入、引導偵查機制

對于未成年人涉嫌犯罪的刑事案件、重大疑難復雜案件和新型犯罪等案件，堅持適度引導，提前適時介入偵查，既主動把握案情，及時納入監(jiān)督范圍，又引導公安派出所調(diào)查取證，就案件定性、證據(jù)固定等提出中肯的意見和建議，從而形成打擊犯罪的合力，提升辦案質(zhì)量。

3.建立巡查監(jiān)督和專項監(jiān)督制度

通過定期進行巡查監(jiān)督、進村入戶巡訪回訪等方式，對公安派出所刑事執(zhí)法活動進行全面監(jiān)督。同時，對公安派出所辦理類案進行監(jiān)督引導、監(jiān)督檢查，明確執(zhí)法辦案標準。通過調(diào)閱案卷、查看資料、與當事人交流、與辦案人員溝通、傾聽群眾意見等方式進行監(jiān)督檢查，及發(fā)現(xiàn)公安派出所執(zhí)法辦案中存在的問題，提出糾正意見。通過分析轄區(qū)內(nèi)公安派出所刑事執(zhí)法活動的動態(tài)變化和整體情況，掌握刑事案件發(fā)案、破案的規(guī)律，就執(zhí)法辦案提出有針對性的檢察建議，提高刑事案件的辦案質(zhì)效。

4.暢通舉報、控告、申訴通道

群眾的舉報、控告以及申訴是檢察機關(guān)目前進行立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督職能的重要信息來源。堅持定期走訪。在接受公民和有關(guān)單位舉報、控告時獲得案件線索的同時，應主動走訪基層干部群眾、企業(yè)和學校，并且將這種走訪演變成一種制度化、常態(tài)化的工作模式。

5.監(jiān)督糾正方式多元化。

一是口頭糾正。發(fā)現(xiàn)公安派出所在執(zhí)法活動中 出現(xiàn)的輕微違法、程序瑕疵等，及時以口頭方式提出糾正意見。

二是書面通報。對公安派出所在執(zhí)法活動中一段時間普遍性存在的問題，進行梳理、分析、總結(jié)，以通報的形式提出整改建議。

三是發(fā)法律文書。對公安派出所某一個案中出現(xiàn)的嚴重的違法情形或者針對公安派出所刑事辦案活動中經(jīng)常性、普遍性的違法問題，向派出所的派出機關(guān)發(fā)出《糾正違法通知書》、《檢察建議》等法律文書。

參考文獻：

[1]張智輝.中國檢察——強化法律監(jiān)督的制度設(shè)計.中國檢察出版社.2004.

[2]李建超、張福坤.對派出所法律監(jiān)督要注意發(fā)揮觸角作用.檢察日報.2013-09-15.endprint