我國政府機關人員借調現象探析

陳萬瑩

【摘 要】 在我國的政府機關以及其他事業單位中普遍存在著人員借調現象，作為應對階段性、突發性工作的一種方法，在一定時期內保證了借調單位工作順利開展。但長遠看來，長期的借調并沒有引起相關領導的重視，對借調程序缺乏嚴格的規范，破壞了正常的工作秩序，側面反映出薄弱的責任意識和隨意的工作態度。所以要謹慎對待借調現有的問題，逐漸規范借調行為。本文從其根源對政府機關借調進行深層分析，揭示政府機關借調存在的嚴重問題，探求解決政府機關借調問題的辦法與措施。

【關鍵詞】 人員借調 編制管理 人力資源

我國的政府機關尤其是在黨委、政府辦公室，組織部、宣傳部、紀檢委等工作任務復雜繁重的核心部門中，人員借調現象長期、普遍存在。我國在借調方面存在著制度上的空白，缺乏對借調的嚴格規范和科學管理，這導致了人員借調的隨意性較大。目前，各級政府機關部門針對這一問題雖制定了相應的規定與要求，但也無法從根本上杜絕隨意借調人員現象的發生，借調人員的困境依然存在。

一、借調的概念界定

1990年，原勞動部印發的《關于加強職工余缺調劑工作的通知》中，首次提到“借調”這一概念。借調指各機關因階段性、突發性工作需要，商借其他機關現職人員，以全部時間至本機關擔任特定職務或工作，借調期間其本職按規定指定原單位其他適當人員代理；或以部分時間至本機關兼任特定職務或工作，兼職期間仍負責其本職工作[1]。借調多是上級機關或同一系統內部，采取從下級機關或其它部門臨時借用人員幫助從事專項工作，而其行政關系仍保留在原單位。

二、原因分析

從根本上講，“借調”現象的成因既有主觀因素，又有現實條件；既有政府機關自身體制的弊端，也有社會相關制度的不完善。

（一）人員編制管理的不合理化，缺乏彈性

我國政府部門借調人員現象最根本的原因是人員編制管理不能適應政府全面履行政府職能的需要。隨著我國政府宏觀經濟管理、市場監督、社會管理和公共服務職能的進一步加強，政府機關的現有人員編制無法滿足各項業務發展需求，面對不斷涌現的新問題、新矛盾，和不斷增加、頻繁轉移的階段性工作重點、難點，政府機關原有人員工作量劇增，借調就成為最快捷、最有效的解決辦法。

（二）優秀人才短缺

隨著市場經濟體制的不斷完善，政府機關對能夠適應新形勢的創新型、專業型、綜合型的高級人才的需求越來越大。然而政府機關現有的人員結構斷層、老化，新人缺乏經驗；人員忙于事務較多，而缺乏對理論知識的學習，不能有效的利用理論指導工作實踐；行政方式的轉變，使得一些人很難適應現代化的工作思維、方法、手段。然而通過人員借調，可以方便快捷地解決人員工作經驗與工作能力等問題。

（三）個人或部門利益驅動

對于借調單位而言，通過借調可以便捷有效地解決人手短缺的問題，并且因借調人員的工資與福利均由原單位發放，借調單位只需提供業務上的指導和其辦公場所與設備，不需要承擔其他的成本，是一本萬利的事情。對被借調單位而言，通過派出相關工作人員去協助借調單位開展相關工作，可以獲得單位之間的資源交換，還可以實現激發人才活力的目標，促進相關單位之間的人才交流和資源優化組合。對于被借調者而言，通過借調有助于積累工作經驗，提升工作能力，增加更多的社會資源，有利于擴大發展機會和空間，讓借調成為提升職務、轉換工作的一種捷徑。

三、我國政府機關人員借調存在的問題

借調作為一種未納入規章制度而存在的公共部門人力資源流動形式，在實際工作中對人員緊缺問題起到了緩解作用。但在管理過程中也存在一些問題，導致過度借調和長期借調的問題出現，影響了政府機關人力資源的有效管理。

（一）加重被借調單位的人力成本負擔，人事管理陷入被動

借調實際上就是借調單位使用或利用被借調單位的人力資源來為其產生和創造勞動價值，同時也造成被借調單位的人力資源損失[2]P28。被借調者占用原單位的編制，被借調單位需支付其工資和福利；人員被借調導致被借調單位的人力資源的缺失，使被借調單位面臨工作效率降低、工作不協調等問題，需投入一定的人力成本來彌補；被借調單位在對借調人員進行人力資源規劃、崗位配置、選拔任用以及考核評比等方面處于相對被動的境地。

（二）流動性大導致借調單位工作連續性差

雖然通過人員借調緩解了人員緊缺的問題，但是由于借調單位缺乏合理的激勵機制使得借調人員對工作產生不滿、工作積極性較低，因此借調人員具有較高不確定性、不穩定性和流動性的特點使得借調單位的工作連續性較差，這些特點導致人員頻繁更換，工作不止、借調不止以及交接不止等問題出現。

（三）被借調人員的心理認同感低，權益難以保障，陷入進退兩難的境地

借調人員到借調單位后因工作量多、工作難度大導致工作和心理壓力大，使得借調人員容易產生被邊緣化、沒有歸宿感等問題，對借調單位很難獲得較高的認同感。借調人員的編制和實際工作崗位處于相分離的狀態，這就導致被借調單位與借調單位在評先評優、提拔任用、考核評比過程中無法將借調人員的編制職責和工作表現有效結合起來，自身權益難以得到有效保障。在實際工作中，存在著借調單位不斷延長借調期限，使借調人員返回原單位工作成為難題；而從編制管理規定來看，借調人員調入借調單位的可能性更是微乎其微，使得借調人員陷入兩難境地。

四、對策

借調現象可以長期存在，說明其存在雖不合法規，卻具有一定的合理性和可行性，對彌補政府機關現行人事制度和編制制度的不足有一定積極作用，應正確對待，合理規范、引導和約束借調行為，最大限度發揮其正面作用。

（一）規范借調行為，加強法制建設

對借調行為進行規范管理和制約，是借調問題得以解決的有效途徑。要充分考慮到借調單位的實際需求，明確所借調人員的具體標準和條件，提高人員和崗位的匹配度；嚴格規范借調程序，包括借調的申請、審核，考評對接，借調的期限以及監督審查等程序，讓借調有章可循[3]；要明確借出單位與借入單位的權力與義務等方面，使借調規范化、制度化。對于存在的腐敗風險，應加強機關單位的法制規章建設，使得借調過程公開化、公正化、透明化。endprint

（二）要實現人員編制的科學動態管理

實施編制的動態管理不僅是解決借調問題的有效措施，也是適應政府職能轉變的需要。因而，要在嚴格控制編制總額不變的前提下，本著人員編制科學化的原則，進行人員編制的層次結構、種類結構、職能結構的適度調整。編制管理部門要定期調查編制使用情況，結合實際制定出合理可行的編制中長期規劃，按照科室履行職能大小、事務繁瑣程度等來分配編制，促進政府機關精簡、高效、協調運轉。建立機構編制責任獎懲制度，嚴格追究違反編制管理者的紀律和法律責任。

（三）促進人力資源合理配置與開發利用

政府機關部門是否具有合理的人力資源配置直接影響著政府機關的服務質量的優劣，因此政府機關應積極促進人與崗、人與人的合理匹配，使得最大限度的開發利用人力資源。首先，加強人力資源的合理規劃。政府人事、組織等職能部門應根據特定時期的發展目標，分析現有人力資源與未來的需求是否相符，采取招聘、培訓等方式保持一定時期內的人力資源供需平衡。其次，積極引導人力資源的有序流動。政府的人事、組織等相關職能部門應按照因事擇人和動態平衡的原則，通過協調、激勵、考核和監察等方法，使人與崗相匹配，促進人力資源的有序流動和合理配置[4]。最后，轉變教育培訓方式，科學合理的分析培訓需求，根據需求來設置培訓內容，改進、創新培訓方法，以達到提高政府工作人員才能、增強其工作積極性、提高工作績效的目標，為政府更好、更有效的旅行職能提供更多的優秀人才。

（四）推進電子政務建設，提高管理手段

電子政務是指政府機構在其管理和服務職能中運用現代網絡技術，打破傳統政府機關的時間、空間和部門分割的制約，使各項監管工作更加嚴密，服務更加便捷，從而把各級政府建設成廉潔、勤政、務實、高效的政府[5]P43。電子政務可以提高政府行政效率，增加政府工作的透明度，改善政府與民眾的交流方式，在實現資源共享的同時，從根本上規范政府行為；還可以提高政府機關的管理水平、服務質量和辦事效率，在相同的人力、物力、財力下整合更多的行政資源，實現更加快捷的服務和管理。也就是說，通過加強電子政務的建設，可以在有限的人力和物力的基礎上，便捷、快速、高效的完成工作任務，從而減少人員借調的需求。

【參考文獻】

[1] 潘進良.政府機關借調現象探析：從規則到制度[J].中山大學研究生學刊（社會科學班版，2009（01）.

[2] 丘真山.政府機關工作人員借調問題及對策研究——以惠陽區為例[D].華南理工大學，2016，06，第28頁.

[3] 宋剛.機關事業單位借調行為監管工作的思考[J].工作研究，2012，12（012）.

[4] 董克用、李超平.人力資源管理概論[M].中國人民大學出版社，2013，第5頁.

[5] 張文風.試析我國國家部委借調現象[J]9，四川行政學院學報，2009（01）.權嬌.存在未必合理——借調人員發展探析[J].社會視野2012（303），第43頁.endprint