彩票發(fā)行費使用與管理中存在問題的分析及措施建議

【摘 要】 2014年11月至12月底，審計風暴劍指全國彩票資金，包括重慶在內(nèi)的18個省市財政、民政、體育部門和彩票銷售機構(gòu)接受了審計。2015年6月25日，審計署發(fā)布審計結(jié)果公告。此次審計是對彩票業(yè)的一次及時“會診”，診斷出的問題可概括為三類：銷售違規(guī)、人員違規(guī)、資金違規(guī)。筆者作為財務人員，親身經(jīng)歷了這場審計大練兵，在當前時期，認為有必要針對與自身工作密切相關(guān)的資金違規(guī)問題進行分析，并提出措施建議。

【關(guān)鍵詞】 彩票發(fā)行 彩票管理 彩票銷售

一、審計結(jié)果公告內(nèi)容概況與分析

（一）公告的主要框架及內(nèi)容

公告全文包含正文三個部分和附表一個，正文第一部分為18個省彩票資金基本情況，主要介紹了2012年至2014年10月期間的彩票銷量及資金分配情況；第二部分為彩票資金使用和管理的主要成效，公告從支持社會公益事業(yè)發(fā)展、健全彩票管理法規(guī)和制度、完善彩票資金預算和財務管理三個方面肯定了近年來我國彩票資金使用和管理成效；第三部分為審計發(fā)現(xiàn)的問題，即銷售違規(guī)、人員違規(guī)和資金違規(guī)三類，其中銷售違規(guī)是指18個被審計省市中有17個未經(jīng)財政部批準，違規(guī)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票630.4億元，人員違規(guī)是指審計發(fā)現(xiàn)個別彩票主管部門和彩票機構(gòu)的工作人員利用職務便利，在行政審批、開展業(yè)務合作等環(huán)節(jié)非法牟利等。

（二）公告所涉及發(fā)行費問題資金的情況分析

此次審計共抽查彩票資金658.15億元，占同期全國彩票資金的18.02%。審計查出問題資金169.32億元，占抽查資金總額的25.73%。由于筆者在工作中不涉及到公益金的使用與管理，以下僅對發(fā)行費的使用與管理進行分析。

在上述169.32億元的問題資金中，涉及彩票發(fā)行費問題資金66.74億元，接近于全部問題資金（公益金和發(fā)行費）總額的四成，問題發(fā)行費和問題公益金在資金量上的比例為4：6。相較于公益金的資助項目多、受益對象多、資金責任主體多等特點，發(fā)行費作為彩票機構(gòu)用于發(fā)行銷售的業(yè)務費，其資金使用流程相對固定、使用主體較為單一、使用范圍比較明確，問題資金占比卻如此之高，非常值得關(guān)注與反思。

1、問題資金在兩家彩票機構(gòu)間的對比分析

從福彩、體彩兩家的對比來看，福彩發(fā)行費問題資金27.42億元，占總體的41%，體彩發(fā)行費問題資金39.32億元，占總體的59%。由此可以看出，福彩機構(gòu)發(fā)行費使用管理的規(guī)范性整體上要強于體彩機構(gòu)。

另一方面，從福彩、體彩兩家發(fā)行費問題資金占同期銷量比重來看，福彩機構(gòu)同期銷量3，743.6億元，福彩發(fā)行費問題資金占銷量的比重為0.73%，體彩機構(gòu)同期銷量2，944.24億元，體彩發(fā)行費問題資金占銷量的比重為1.34%，對比數(shù)據(jù)同樣表明福彩機構(gòu)在使用管理發(fā)行費方面要優(yōu)于體彩機構(gòu)。

2、問題資金在各個層級發(fā)行銷售機構(gòu)間的對比分析

審計發(fā)現(xiàn)的問題明細表涉及到了4個層級的彩票機構(gòu)，自上而下分別為：中央級彩票機構(gòu)（中國福利彩票發(fā)行管理中心和國家體育總局體育彩票管理中心）、省級彩票機構(gòu)、地市級彩票機構(gòu)和區(qū)縣級彩票機構(gòu)。

3、問題資金在幾種問題類別間的對比分析

根據(jù)審計結(jié)果公告的問題描述及問題重要程度來看，可將問題細分為九個類別，分別為違反規(guī)定采購、違規(guī)購建樓堂館所、未及時上繳發(fā)行費、擠占挪用發(fā)行費、違規(guī)發(fā)放津補貼、賬外核算使用發(fā)行費、超額列支三公經(jīng)費及會議費、超標準購置使用車輛。

從問題資金量來看，在以上9大類問題中，違反規(guī)定采購涉及資金421，250.9萬元，占比最大，為63%；其次為違規(guī)購建樓堂館所，涉及資金118，803.02萬元，占比18%，其他問題涉及的資金占比均在10%以下。

結(jié)合彩票實際工作來看，近年來，彩票銷售持續(xù)高速增長，為了刺激并保持住市場熱度，彩票機構(gòu)紛紛將大量發(fā)行費用于市場營銷，由此產(chǎn)生了很多物資及服務采購事項（廣告、宣傳），而在銷售業(yè)績逐年攀升的同時，眾多彩票機構(gòu)紛紛斥資購建辦公樓，用以改善員工的工作條件，因此，這兩個領(lǐng)域成為了問題高發(fā)地帶。

從問題發(fā)生頻次來看，9大類問題共發(fā)生112項次，其中違規(guī)發(fā)放津補貼問題發(fā)生31項次，高達總項次的28%，為第一頻發(fā)問題；違反規(guī)定采購和未及時上繳發(fā)行費均發(fā)生16項次，均達總項次的14%。此外，擠占挪用發(fā)行費和違規(guī)購建樓堂館所超過10項次，也屬于普遍存在的問題.

二、發(fā)行費問題現(xiàn)狀及原因分析

（一）彩票行業(yè)發(fā)行費問題現(xiàn)狀

審計公告所反映的問題具有極強的代表性，從下圖可以看出，違規(guī)發(fā)放津補貼、違反規(guī)定采購、未及時上繳發(fā)行費等問題發(fā)生范圍廣泛，這18個省市彩票發(fā)行費的問題特征很大程度上也代表了全國整體情況，因此需要整個行業(yè)予以重視。

（二）存在問題的分析

在9類問題中，有些問題是行業(yè)獨有的，如未及時上繳發(fā)行費，根據(jù)相關(guān)彩票法規(guī)，國家對上繳彩票發(fā)行費有明確的時間要求；有些問題是其他行業(yè)也存在的，如超標準購置車輛和公款旅游，各級黨委和政府都對此制定了規(guī)定；有些問題屬于不按照正常程序履行，如違反規(guī)定采購，國家對政府采購有明確的程序要求，地方對政府采購和單位自主采購的權(quán)限也有明確的劃分，要想采購合規(guī)就必須嚴格按照程序執(zhí)行；有些問題是財務管理水平不高造成的，如超標準列支三公經(jīng)費、會議費，屬于財務預算執(zhí)行控制不力；有些問題是部門利益所致，如向本單位職工超標準發(fā)放津補貼、超標準購建辦公用房，這些問題的發(fā)生更多的是受彩票機構(gòu)人員主觀意識的影響，還有一些問題的成因具有復雜性和多面性，如擠占、挪用發(fā)行費，一方面發(fā)行費多年結(jié)存為擠占、挪用提供了資金條件，另一方面是工作人員的主觀意愿，這些因素交織在一起才誘發(fā)了違規(guī)行為。

在9類問題中，結(jié)合前述的問題分析及重慶福彩中心涉及到的問題，現(xiàn)重點對違反規(guī)定采購、未及時上繳發(fā)行費和違規(guī)發(fā)放津補貼等幾個方面的問題進行分析。endprint

1、違反規(guī)定采購問題分析

審計公告問題明細表列示違反規(guī)定采購問題16項次，12個省市和中福彩中心存在此類問題，問題資金多達42.13億元，是涉及金額最高的違規(guī)問題，這反映了當前彩票機構(gòu)在開展采購業(yè)務所面臨的嚴峻形勢。

問題涉及的采購事項主要是廣告宣傳服務、彩票熱敏紙和投注單、系統(tǒng)技術(shù)服務等，這類采購事項由于采購標的金額大，均屬于政府采購范疇，需要嚴格按照政府采購程序執(zhí)行，出現(xiàn)問題的彩票機構(gòu)均是被描述為未履行政府采購程序，表明問題是出在彩票機構(gòu)的執(zhí)行環(huán)節(jié)上，這存在兩方面的原因，一是主管部門和監(jiān)管部門監(jiān)管力度不夠，沒有對彩票機構(gòu)的采購行為進行有效的監(jiān)督，導致彩票機構(gòu)的規(guī)范意識下降；二是彩票機構(gòu)采購力量薄弱，絕大多數(shù)彩票機構(gòu)并無專職的采購管理部門，以福彩機構(gòu)為例，在全國所有省級福彩中心中，僅有四川省福彩中心設置了采購與資產(chǎn)管理部門，其他省份福彩中心的采購管理職責是由辦公室或總務部等后勤綜合部門來承擔，同時大多數(shù)采購經(jīng)辦人員沒有接受過系統(tǒng)的招投標知識的學習，其業(yè)務能力不高。

2、未及時上繳發(fā)行費問題分析

審計公告問題明細表列示未及時上繳發(fā)行費問題16項次，10個省市存在此類問題，問題資金達到6.62億元，這類問題有兩種情況，一種是未上繳的發(fā)行費滯留在本單位的賬上，彩票機構(gòu)僅僅是規(guī)范管理的意識淡薄，沒有在規(guī)定的時限內(nèi)上繳；另一種是彩票機構(gòu)將未上繳的發(fā)行費挪作他用，如一些彩票機構(gòu)將發(fā)行費出借給其他單位，這種情況的違規(guī)程度更為嚴重。

問題的主要原因是部分彩票機構(gòu)自身財務管理水平差，不能較好地支配收支現(xiàn)金流，甚至于存在擠占挪用等不法動機，這也會誘發(fā)延遲上繳的問題。

3、違規(guī)發(fā)放津補貼問題分析

審計公告問題明細表列示違規(guī)發(fā)放津補貼問題31項次，15個省市存在此類問題，問題資金達到8，480.67萬元，其中83%違規(guī)金額發(fā)放給彩票機構(gòu)職工，17%的違規(guī)金額作為獎金激勵，發(fā)放給彩票機構(gòu)之外的相關(guān)人員。

向本單位職工發(fā)放超標準發(fā)放津補貼，其行為動因主要是通過津補貼來增加員工總體收入。目前，各地彩票機構(gòu)人員薪金政策各異，有些省市實行財政、人力社保部門批復的工效掛鉤的工資總額政策，由于分配政策有較大的靈活性，往往這部分地區(qū)彩票機構(gòu)人均薪酬水平較高，有些省市對彩票機構(gòu)是參照公務員工資薪金執(zhí)行，彩票機構(gòu)是個靠市場化手段運作的單位，需要市場化的人才，而依靠機關(guān)行政化式的薪資水平無法滿足市場化人才的薪資需求，薪資供需雙方出現(xiàn)嚴重矛盾，這些彩票機構(gòu)只有選擇通過津補貼的方式來提高員工收入。當然，也有一些本身收入水平較高的彩票機構(gòu)，也存在超額發(fā)放津補貼的現(xiàn)象，對此，我們應該區(qū)別分析對待，前者屬于改善薪資待遇而采取的無奈之舉，其問題的本質(zhì)在于現(xiàn)有的人員激勵機制不能適應彩票事業(yè)的發(fā)展，這是體制機制的問題，而后者屬于追求部門利益最大化，屬于單位管理層的合規(guī)意識問題。

向單位之外的人員發(fā)放津補貼，津補貼的發(fā)放對象主要是民政、體育、財政等部門的相關(guān)工作人員。彩票機構(gòu)在開展業(yè)務過程中，需要民政、體育等主管部門出面來協(xié)調(diào)、推動相關(guān)工作，彩票發(fā)行銷售工作僅靠彩票機構(gòu)自身的力量是很難做好的，而是需要民政、體育等主管部門、財政等監(jiān)管部門的大力協(xié)助，相關(guān)經(jīng)辦人員投入了大量的精力和時間，對這些人員給予一定的物資獎勵，在情理上是行的通的，但是作為津補貼發(fā)放到人，又違反了國家的相關(guān)規(guī)定，在法理上卻是行不通的，這又是一對政策規(guī)定與實際工作之間的矛盾，需要妥善處理好這對矛盾，才能為彩票工作的開展營造寬松的環(huán)境。

從問題發(fā)生的層級來看，31項次中省級彩票機構(gòu)有12次、地市級彩票機構(gòu)17次、區(qū)縣級彩票機構(gòu)2次，問題主要發(fā)生在省級和地市地層級，表明對于這兩個層級彩票機構(gòu)的監(jiān)管力度不夠。

三、發(fā)行費使用與管理的相關(guān)措施建議

近期，財政部和民政部等部委均召開專題會議，研究部署彩票行業(yè)下一步整改措施及政策調(diào)整方案，這些措施必將會有效地破解彩票行業(yè)當前面臨的多種矛盾，有利于促進彩票資金的安全合規(guī)。在此，針對如何管好用好發(fā)行費這一工作目標，筆者提出幾點措施建議：

（一）優(yōu)化頂層設計和機制

一是統(tǒng)一全國彩票機構(gòu)業(yè)務費會計處理操作，制定全國統(tǒng)一的會計核算科目體系，杜絕各省各有各的核算范圍和口徑的問題，提高會計報表的信息質(zhì)量和對比分析價值。二是研究建立彩票發(fā)行費公示機制，社會大眾對于彩票行業(yè)的普遍認識是：過于神秘、可能存在內(nèi)幕等，這些誤解和質(zhì)疑都是由于相關(guān)信息未公開或發(fā)布不及時造成的，包括這次審計風暴，也是在媒體曝光行業(yè)內(nèi)的個別問題并引發(fā)社會的廣泛關(guān)注和質(zhì)疑的背景下開展的。將資金賬曬出來，主動接受社會的監(jiān)督，陽光是最好的防腐劑，使資金使用和權(quán)力運行處于陽光普照下，公開透明的信息披露是保證發(fā)行費規(guī)范使用的最佳手段。

（二）強化財政監(jiān)管和服務

一是轉(zhuǎn)變工作方式，主動開展監(jiān)督，通過監(jiān)管的常態(tài)化促使彩票機構(gòu)牢固樹立規(guī)范意識。二是加強監(jiān)督力量，保證有充足的人員履行監(jiān)管職責。三是加大財政對彩票機構(gòu)財務管理工作的業(yè)務指導和幫助，針對性地開展彩票行業(yè)預算管理等方面的培訓，為彩票機構(gòu)開展預算資金績效評價提供專業(yè)咨詢和幫助。

（三）加強自身建設和管理

一是單位領(lǐng)導層要帶頭樹立法制意識、規(guī)范意識，注重對規(guī)章制度的遵守，用規(guī)范的流程來開展各項業(yè)務、用充分的依據(jù)來支撐單位決策。二是財務人員要拼力學習，不能滿足于只當記賬員，而要成為熟業(yè)務、懂政策、善溝通的財務管理者。三是規(guī)范內(nèi)部管理，通過內(nèi)部審計、充實專業(yè)人員配備等措施，不斷提高彩票機構(gòu)在物資和服務采購、對外合作、制度執(zhí)行等方面的規(guī)范性。四是健全發(fā)行費風險防控機制，全面梳理排查彩票發(fā)行費管理使用中可能存在的制度漏洞和風險點，建立健全制度體系并強化制度執(zhí)行。

【參考文獻】

[1] 楊躍武.電視臺數(shù)字硬盤播出系統(tǒng)實踐中國.有線電視，2014（8）.

作者簡介：鄭琳琳（1980.10-），男，漢族，黑龍江省大慶市，重慶市福利彩票發(fā)行中心，研究方向：會計。endprint