關于完善檢察機關提起環境公益訴訟的配套制度的思考

洪鴻+孫曉男

摘 要：2015年以來，最高人民檢察院做出從生態環境領域發力探索檢察機關提起公益訴訟制度的重要部署。近兩年來，各地公益訴訟制試點工作，取得了豐碩的成果。面對新形勢新任務，各地檢察機關應認真總結經驗做法，在加強生態環境領域司法保護的同時，從明確訴前條件和程序及完善現有法律制度出發，推動檢察機關提起公益訴訟制度的完善，促進法律監督職能作用得到更好更充分發揮。

關鍵詞：環境公益訴訟；配套制度

中圖分類號：D926.3；D925 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2017）29-0125-01

作者簡介：洪鴻（1982-），女，漢族，遼寧遼陽人，法學學士，遼寧省遼陽市宏偉區人民檢察院偵查監督科，科長，研究方向：刑事法律研究；孫曉男（1979-），女，漢族，遼寧遼陽人，文藝學碩士，遼寧省遼陽市宏偉區人民檢察院法律政策研究室，主任，研究方向：刑事法律研究。

2015年以來，最高人民檢察院做出從生態環境領域發力探索檢察機關提起公益訴訟制度的重要部署。近兩年來，各地公益訴訟制試點工作，取得了豐碩的成果。面對新形勢新任務，各地檢察機關應認真總結經驗做法，在加強生態環境領域司法保護的同時，群策群力推動檢察機關提起公益訴訟制度的完善，促進法律監督職能作用得到更好更充分發揮。

一、明確訴前條件和程序

民訴法修改立法用意之一在于公益訴訟具有訴訟標的的公共性、訴訟目的的預防性等特點，事關國家、社會公共利益和不特定多數人利益。現階段環境污染問題的解決，往往不是簡單的法律問題，需要社會各方面共同努力。檢察機關代表國家和社會公眾提起環境民事公益訴訟，可能會打破傳統民事案件中原被告雙方訴訟力量的平衡，增加司法機關插手社會事務的風險，影響司法的獨立性，因而在提起程序和條件上也應受到一定的限制。在通過立法手段賦予檢察機關提起公益訴訟職權的同時，還應明確規定檢察機關提起環境公益訴訟前置條件和程序，即必須是檢察機關在履行職責中發現的案件線索，或是收到明確的監督申請受理的案件，在采取督促起訴、支持起訴和發出檢察建議等監督手段，不足以實現維護法律實施的目的時，方能向法院提起環境公益訴訟。也就是只有在有關機關組織無能力或怠于提起環境公益訴訟，檢察機關在窮盡了其他的方式，都不能使有關機關、組織行使權利，履行義務，方能啟動提起環境民事行政公益訴訟程序。針對法律規定的社會組織由于種種原因在接到檢察機關的問詢明確表示將不提起環境公益訴訟的情況，筆者認為應將其與法律規定的機關提起環境公益訴訟的情形相區別，法律規定的機關提起公益訴訟既是權利也是義務，檢察機關提起環境民事公益訴訟前，應先向法律規定的機關發出檢察建議，督促其履行提起公益訴訟義務，而對社會組織提起公益訴訟只是他們被法律賦予的權利，我國法律未強行規定某個社會組織必須提起公益訴訟的義務，因此在明確得知相關組織不提起公益訴訟的回復后，檢察機關有權代表國家和社會公眾以污染者為被告提起訴訟。當然，如果有關組織向檢察機關表達提起公益訴訟存在的現實困難，檢察機關則有必要啟動支持起訴的程序。此外，提起行政公益訴訟之前，檢察機關也有必要先行向相關行政機關發出督促其依法履職的檢察建議。據了解，在2015年5月至2015年10月僅5個月的時間里，檢察機關通過發出檢察建議等前置程序，糾正行政機關違法或依法履職8起，行政機關已經糾正違法或履行職責的有6件。環境公益訴訟前置程序，既緩解了檢察機關相關部門的辦案壓力，節約了檢察和審判機關的司法資源，保持了司法的獨立性，又有效處置了行政違法行為，促進了環境保護工作的深入開展。

二、完善現有法律

現行《民事訴訟法》第五十五條的規定范圍過于狹窄且具有很大的模糊性，況且現有法律也沒有明確究竟哪些機關可以提起公益訴訟。通過新修改的《行政訴訟法》新增“行政公益訴訟”條款，檢察機關獲得了提起行政領域環境公益訴訟的法律授權，但該法并沒有明確賦予檢察機關辦理此類案件的調研取證權?！逗Ｑ蟓h境保護法》第89條第2款規定，對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。該法第五條則規定，國家海洋行政主管部門負責海洋環境的監督管理。《環境保護法修正案》第五十八條規定對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記且專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄兩項條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟，對提起環境公益訴訟的社會組織的原告資格進行了概括性規定。環境污染損害社會公共利益，法律規定的機關或組織也可能存在怠于提起訴訟的情況。因此，國家有必要及時修改相關法律，完善檢察機關提起公益訴訟的原告資格，對《人民檢察院組織法》適當調整要落實司法體制改革措施，成立跨行政區域的檢察機關和審批機關。在修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》時，也要明確跨地區公益訴訟案件的管轄范圍和檢察機關對公益訴訟案件的調查取證權。實踐中，特別是在辦理環境行政公益訴訟案件中，如果遇到相關行政機關不配合，以種種理由搪塞，也會給檢察機關調查取證制造阻礙，從而影響檢察機關公益訴訟工作的成效。由于辦理公益訴訟案件涉及利益群體廣泛、鑒定程序周期長、調查取證困難，在訴訟時效、舉證期限方面，也可比照其他類型案件，在原有基礎上進行適當延長。endprint