常州市環境污染刑事案件聯動查處的發展

湯穎+張曉暉+劉智強+于樂+鄧文英

摘 要：常州市在江蘇省內率先建立了環境保護聯動執法機制，把解決環境問題的行政手段和法律手段有機結合起來，實現了環保行政執法與司法的有效銜接。本文較為具體地闡述了常州市環境保護聯動執法的發展及經驗，并在此基礎上全面、客觀地分析了常州市環境污染刑事案件聯動查處存在問題。

關鍵詞：常州市；環境污染刑事案件；聯動查處

中圖分類號：D924 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2017）29-0157-02

作者簡介：湯穎（1987-），女，漢族，江蘇常州人，碩士研究生，科員，中級工程師，任職于常州市環境科學研究院，江蘇常環環境科技有限公司，研究方向：水污染防治。

一、常州市環境保護聯動執法的發展及經驗

（一）出臺相關環境保護聯動執法制度

環境質量的提升離不開環境執法力度的不斷加大和執法手段的不斷創新，盡管近年來我市太湖治水、城區清水、污染減排等環保工作取得了一些成效，但環境問題仍然較多、環境矛盾不斷凸顯。

為此，2011年下半年，常州市環保局會同市中級法院、市檢察院、市公安局聯合頒發了《關于建立環境保護執法聯動機制的暫行規定》。通過借助環保專業資源，建立線索獲取、提前介入、快速處置、嚴厲打擊的平臺，初步明確了建立環保執法聯動制度的方向。為進一步推動環保聯動執法制度創新，2012年8月，常州市環保局與公安、檢察、法院和環境公益協會聯合印發了《常州市環境保護執法聯動制度》，包括聯席會議制度、聯絡員制度、派駐環境保護執法聯動人員制度。環保執法聯動制度的初步形成使環境公益保護實現了聯動執法、聯動調查、聯動研判、聯動預防的“四聯動”，使環境執法形成了工作合力。

（二）成立常州市環境保護聯動執法中心

良好的制度設計是前提，有力的平臺建設則是基礎。2012年11月21日，我市成立了全國首家環境保護聯動執法中心。中心集環境公益訴訟案件集中辦理、環保聯動執法、環保警示教育于一體，內設市環境保護檢察工作站、市環境保護警務工作室、市環境保護巡回法庭、市環境公益協會四個機構，構建了環境公益訴訟行政、民事、刑事三位一體的多元化保護模式，改變了過去環保領域行政執法、司法和民間力量各自為戰的局面，全力打造“檢察引導、聯動執法、三位一體、維護公益”的環境維權新模式，實現一站式環境維權。我市還專門成立了聯動執法領導機構，以聯席會議和聯絡員會議的形式定期協調推進聯動執法各項問題的解決。

（三）開展一系列專項實戰

聯動執法的核心作用在于“實戰”，也就是要做到對環境違法犯罪案件的“精確打擊”。為此，我市連續制定了2013年、2014年聯動執法的工作方案，持續開展了一系列環保聯動執法專項行動。加強與公安、檢察、法院等部門的聯動，通過法律、行政、經濟、技術等綜合手段，采取突擊抽查、隨機抽查等多種措施，加強對化工、印染、水泥、電鍍、污水處理廠、危險廢物處置、化工園區等重點行業、重點區域和重點企業的監管力度，對無證塑料粒子小作坊、危廢監管重點源單位、飲用水源地等重點監管行業、重要保障區域開展專項執法。截止2014年上半年，累計組織專項行動20余次，出動執法人員260余人，檢查企業300多家。一方面對環境違法行為起到了有力的教育和震懾作用，促進了企業提高其環保意識和法制觀念；另一方面，也增強了聯動執法各部門的凝聚力，磨合了執法方式，鍛煉了執法隊伍。

二、常州市環境污染刑事案件聯動查處存在問題

（一）證據采集認定困難

證據是環境污染刑事案件查處的核心和關鍵所在。然而，常州市環境污染刑事案件在查處過程中往往會出現證據采集和認定困難、移送的證據標準不明確、在客觀上難以滿足刑事司法需要等問題。

一是環保行政執法現場取證難。環保部門在法律范圍內的執法手段和措施十分有限，沒有行政強制權，特別是對于案發時間大多在夜間，案發地點大多比較偏僻，肇事者以個體運輸戶為主，人員復雜的環境執法案件，沒有現場強制手段難以立即鎖定違法嫌疑人，造成違法嫌疑人有充足的時間和空間逃避調查。即使通過調查及周邊走訪已鎖定污染責任人，但當環保執法人員開展詢問調查取證時，被調查人卻對調查工作不予配合，對違法行為百般抵賴，對環保執法人員制作的現場筆錄拒不簽字等，造成取證困難，難以形成證據鏈。雖然法律法規明確規定執法相對人有配合、協助執法部門調查取證的義務，但在具體的執法取證過程中，環保執法人員仍然面臨著“進門難”、“見面難”、“取證難”三大阻礙和困擾，這種“企業無賴、環保無奈”的現象導致環保執法人員不僅耗費許多人力和物力，而且直接影響到執法效果。

二是環境案件證據收集固定難。環境污染案件時效性很強，證據稍縱即逝，難以固定收集保存。新《刑事訴訟法》規定行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。這為行政執法與刑事司法的有效銜接提供了依據，提高了刑事司法案件的工作效率，因此，行政執法機關現場收集的即時證據應該作為不可復制的唯一證據。盡管行政執法證據可以作為刑事司法證據使用，但實際操作中環保行政執法與公安刑事司法掌握的尺度程序不一樣，行政執法機關取證手段單一，查證力度有限，自身能力水平有限，缺乏強制執行手段，行政執法部門提交的證據往往達不到公安立案的要求，難以形成證據鏈，對案件的查證難度大。

三是環境案件損害評估鑒定難。環境損害鑒定評估作為司法途徑或行政調解解決環境糾紛的必要環節和有效手段，是環境修復、損害賠償或補償得以實現的關鍵因素。建立有資質的評估鑒定機構，是有效推進資源環境司法保護的一項當務之急。目前常州尚不具備環境損害司法認定資質的單位，雖然常州市環境監測中心已經在鑒定方面做了一定的硬件準備，初步具備符合要求的鑒定能力，但因為沒有取得鑒定資質，中心出具的數據還要經過省環保廳、省司法廳認證程序，大大影響了辦理環境污染案件的效率。

（二）行政與司法銜接不順暢

2013年12月，環保部、公安部聯合發布《關于加強環境保護與公安部門執法銜接配合工作的意見》。之后，江蘇省環保廳、公安廳又聯合發布了《關于加強全省環境保護與公安部門執法銜接配合工作的實施意見》，建立起環境行政執法與刑事司法聯動銜接的工作機制。但總體而言，行政與司法的銜接仍不順暢。

一是環境行政違法與犯罪行為界限不清。環境污染犯罪是行政犯，以違反相關環境保護法律為前提，這就導致一般的環境違法行為與犯罪行為表現形式均是違反環境保護相關法律規定，只是危害程度不同而已，在實踐中環境行政執法人員調査初始難以區別環境違法行為與環境犯罪行為。

二是程序啟動存在兩難。我國法律并未賦予環境行政執法機關環境偵査權，導致其收集證據手段有限，如果常州市環境監察支隊認為需要進一步追究行為主體刑事責任就只能移送常州市公安機關偵査；但常州市公安機關由于證據、法律適用等問題往往不敢輕易立案，這就導致證據采集不及時，延誤刑事偵査、取證抓捕的最佳時機，最終出現“環保部門不能查，偵査機關不敢立”的兩難局面。

（三）隊伍建設能力不足

環保部門、公安機關、檢查機關和人民法院對日益增多的環境污染刑事案件在人員支撐方面尚顯不足。盡管有一定的人員配置，但隊伍的人員數量、整體素質和專業能力相對欠缺。

環保部門執法人員的素質與其所肩負的環保責任、當前環境違法犯罪形勢存在一定差距。公安機關內部并未設立針對環境犯罪的專門內部偵察機構。此外，檢察機關和人民法院普遍存在環境保護理念及環境管理專業知識欠缺的問題，這些都將影響環境污染刑事案件查處的專業性和公正性。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]鄧文英，周靜，田靜思.常州市環境民事公益訴訟的實踐評析——兼論我國環境民事公益訴訟制度的構建[J].法制與社會，2014（31）.endprint