公共危機治理視角下鄰避效應的機理分析及應對舉措
——以江西省彭澤核電項目為例

張 帆 羅志紅

公共危機治理視角下鄰避效應的機理分析及應對舉措
——以江西省彭澤核電項目為例

張 帆 羅志紅

具有環境負外部性的基礎工程建設和公共服務供給容易產生鄰避效應，即居住在擬建項目周邊的居民對具有經濟利益共享環境風險獨擔的基礎設施和公共服務予以集體抵制的行為。隨著公眾環保意識增強，由鄰避效應引發的群體性事件逐年增多。在風險社會和公共危機綜合分析框架下，以內陸核電項目鄰避事件為案例，對鄰避效應的產生和演化機理進行分析。鄰避效應是復雜因素相互交織的系統，其中公眾對環境風險的主觀感知是關鍵因素。鄰避效應呈現動態演化過程，涉及政府、企業和公眾等多方利益相關者。政府在治理鄰避效應時應重視公眾對環境風險的主觀感知，采用全程式治理措施消除鄰避效應的意見分歧。

內陸核電項目；公共危機；鄰避效應；措施

一、引言

德國社會學家烏爾里希·貝克在其著作 《風險社會》中強調：“現代社會是一個風險社會，我們正生活在文明的火山口上”。［1］從世界范圍來看，各國享受工業文明發展帶來巨大成果的同時，也面臨著諸多挑戰。風險社會正在用其復雜性、突發性、矛盾性和人為性等特征屬性考驗人們的生活，不同程度的公共危機事件也考驗著政府的危機治理能力。［2］

近年來，我國由鄰避效應引發的群體性事件呈上升態勢，而這正是引致公共危機的前兆。從目前已發生的眾多案例來看，鄰避效應集中于垃圾焚燒站、高壓變電站、PX項目、核電廠等項目選址和建設過程中。政府在處理此類鄰避效應和群體性事件時并沒有切實有效的辦法，往往陷入“項目決定—宣布實施—解釋辯護—妥協平息（或強行推進遇到激烈抵抗導致公共危機）”的演化和反復過程。［3］因此，從公共危機治理的視角出發，對鄰避效應的深層機理進行分析顯得尤為必要。通過探析鄰避效應的產生與演化過程，厘清鄰避效應引發群體性事件的原因，對提升政府公共危機治理能力，增強政府公信力和管理效率，構建和諧社會，確保經濟社會的平穩運行具有重要的現實意義。

二、國內外鄰避效應的研究進展

西方學者較早介入鄰避效應研究，上世紀70年代O’Hare（1977）對具有環境負外部性的項目設施進行分析，并對其獨特屬性引發的沖突事件做出描述，首次將鄰避設施的概念引入學術界，稱之為“Not In My Backyard”（NIMBY），譯作“不要在我家后院”。［4］此后，關于鄰避效應的研究逐漸深入。國內外學者對于鄰避效應的定義基本形成共識，認為鄰避效應常出現于具有環保爭議的項目選址和建設過程中，居住在鄰避設施周邊居民為保護自身所處的生活環境而對政府推行具有環境負外部性項目建設表達強烈不滿，并進行集體抗爭的行為。［5-8］

自上世紀90年代起，學術界開始從心理學、經濟學和公共管理學等不同視角對鄰避效應的產生原因展開深入研究。認為鄰避效應受到擬建設施周邊居民對環境風險的主觀和客觀感知程度的影響，其表象原因是周邊居民擔心環境污染對自身財產帶來的直接損失和間接損失，深層原因則是涉及政府、企業、公眾這三個利益相關者對鄰避設施的邊際收益與邊際成本的核算差異，其中還摻雜著公眾對政府在決策權力壟斷方面的不滿和對自身訴求表達受挫的情緒宣泄等復雜因素。［9-10］總體而言，鄰避效應是多重因素相互交織導致，包括內部原因，如公眾對環境危害的恐懼、對風險認識的敏感、對政府和企業的不信任；外部原因，如公眾環保意識增強、對政治民主化的訴求、鄰避設施客觀存在的環境負外部性。［11］

近年來，學術界研究重點轉向鄰避效應的有效治理，學者們針對鄰避效應引發群體性事件的種種案例進行專門分析，并提出鄰避效應治理的相關具體措施，如：加強源頭控制、重視公眾參與、項目科學選址、政府合理補償、加強環保監測、成立非營利組織進行有效監督等等。其中，童星認為鄰避效應的有效治理必須建立在風險社會和公共危機綜合理論分析框架之下，鄰避效應引發的群體性事件實質上是公共危機的一種類型，因此需要在更為廣闊的視野下對鄰避效應的機理進行分析，才能有針對性地提出治理方案。［12］

現有研究成果從多角度探析了鄰避效應的成因和演化過程，為我們更一步深入研究鄰避效應奠定了堅實的基礎。但是現有研究存在不足之處，具體體現在：對鄰避效應的深層機理研究較為欠缺，尤其是鄰避效應的產生與演化機理研究沒有上升到一般性理論研究范疇；沒有將鄰避效應納入公共危機研究的范式框架內，缺乏對制度性問題的深層探討。因此，在風險社會和公共危機綜合分析框架下，加強鄰避效應的產生和演化機理的研究，才能為實施鄰避效應的有效治理提供具體可行的方案，避免鄰避沖突事件向公共危機事件的轉化態勢。

三、鄰避效應的機理分析與案例剖析

（一）鄰避效應的機理分析

本文借鑒童星構建的風險社會與公共危機綜合分析框架對鄰避效應的深層機理進行分析，探析鄰避效應產生與演化過程。（如圖1所示）

1．風險感知失衡是產生鄰避效應的關鍵因素

圖1 鄰避效應產生與演化的機理

前文所述，鄰避效應是公眾集體抵制鄰避設施的選址和建設，其中最為關鍵的誘發因素是涉事主體對鄰避設施環境負外部性的認知差異。政府在實施鄰避設施選址和建設時，多采用理性客觀評價標準，通過專家評估結合技術指標對環境負外部性進行測算，用風險概率來判定鄰避設施的環境安全性。公眾則普遍對專業技術不甚了解，而是通過道聽途說或媒體信息獲取等方式獲取相關信息。因此，對于鄰避設施的環境風險多出于主觀情感認定，強調的是感知風險。風險感知失衡導致政府與公眾對鄰避設施選址和建設出現意見分歧。

2．鄰避效應是復雜因素相互交織的系統

鄰避效應是多種復雜因素交織一起產生影響的系統。其中主要包括經濟因素、環境因素、政府管理因素等等。經濟方面，政府在擬建部分鄰避設施時考慮的是總體經濟正外部性抵消部分環境負外部性，如核電項目建設能夠拉動地方經濟、促進就業、利于產業集聚等明顯的優勢；環境方面，如垃圾焚燒廠選址和建設基本上都是經過詳細論證和優化布局，通過代價較低的方式減少城市垃圾，利于城市環境總體變優。政府管理方面，多數地方政府掌握鄰避設施項目的決策權，存在權力壟斷現象，忽視公眾參與。所有影響因素相互交織相互影響，加大了鄰避效應的治理難度。

3．鄰避效應是動態演化過程

由鄰避效應引發的群體性事件不是靜態的事件描述，即“發生——平息”，而是一個動態演化過程。常表現為：“風險認知分歧——公眾提出鄰避訴求——訴求目的未能實現——發起集體抗爭——爆發鄰避沖突——政府妥協停建（或強行推進項目）——事態緩和平息 （或爆發更為激烈的群體抵抗從而引發公共危機）”。其中任何一個環節如果能夠進行針對性治理，都有可能使鄰避效應朝著積極方面發展，減輕鄰避效應對社會穩定帶來的損害。

4．鄰避效應涉及多方利益相關者

鄰避效應涉及到政府、企業和公眾三個主體。從理性利益相關者視角來看，每個利益主體都不希望事態朝著不利方向發展。同時，每個利益主體都希望自己的權利得到最大保全。政府希望做成一件總體獲益的事；企業希望在滿足收益最大化的情況下完成項目；公眾則希望保全自己應有的環境安全權益。因此，只有調和利益相關者之間的矛盾，緩解分歧才能避免事態惡化。

（二）江西省彭澤核電項目鄰避效應個案分析

以下運用上文所述的綜合分析框架對江西省彭澤核電項目鄰避效應事件進行案例分析。

2012年3月，多家媒體報道了安徽望江民眾抗議江西省彭澤核電廠項目建設的鄰避效應發生始末。事件起源于彭澤核電廠建設項目的選址，政府部門組織業內專家和相關機構對彭澤核電廠選址進行多次環評，認為選址達到核電廠建設的環境標準且環評結果不存在問題。但是部分網民認為項目選址評估、環境安全沒有達到內陸核電項目建設要求，包括選址的地質條件、項目周邊人口密度、冷卻用水的水源安全和核電技術不成熟等諸多方面。在要求停建的訴求未得到采納的情況下，部分民眾采用給國務院、相關省、市、縣的各級政府部門提交《呼吁停建彭澤核電廠的陳情書》的方式進行上訪，同時借助媒體擴大輿論影響，并打算適時提起行政訴訟予以抗爭，捍衛自身利益。最終，鄰避事件在國家對所有核電廠進行安全排查和暫停所有在建核電機組的背景下暫時平息。

此次鄰避效應案例存在兩個特殊的背景環境，一是距2011年日本福島核事故爆發時間不久，核電項目建設無論是政府層面還是公眾層面都顯得異常敏感；二是目前我國沒有內陸核電機組，沒有任何前期經驗可以借鑒（雖然部分發達國家內陸核電已運營多年，但由于我國的具體國情，可借鑒的經驗十分有限）。通過案例分析，可以發現如下問題：第一，政府與公眾對內陸核電項目環境風險和技術標準存在風險感知失衡，日本福島核事故影響巨大，經媒體廣泛傳播加劇了政府和公眾間的風險感知失衡。第二，政府事實上對核電項目的地方經濟帶動作用更為看重，當地政府在項目用地審批、項目前期籌備涉及的搬遷等事項方面進展迅速。而對核電項目可能出現的環境風險僅進行了常規技術評價，沒有建立對諸如強級別地震、恐怖襲擊等突發情況出現下的應急響應機制。第三，鄰避效應事件發生和演變過程中，存在政府掌握決策話語權忽視公眾利益訴求的現象，沒有建立有效溝通機制和對話機制。第四，利益相關者各自存在不同的愿景，缺乏有效的利益協調機制。雖然彭澤核電項目擱置，鄰避效應暫時平息，但實質問題卻沒有得到解決。政府仍需要面對未來內陸核電項目重啟后可能再次引發的鄰避效應。因此，需要對鄰避效應演化過程中的各個環節予以預防并采取措施進行有效治理，防范于未然，避免鄰避效應升級為群體性事件，進而引發公共危機。

四、內陸核電鄰避效應的治理舉措與政策建議

（一）重視認知差異緩解風險感知失衡

通過提高核安全文化普及程度，加大核安全宣傳力度，讓公眾對核能核電知識更為了解。建立核安全信息共享平臺，采用微信公眾號、官方微博等新型大眾傳媒工具，通過官方渠道及時和定期發布核電安全知識與核設施安全運行等相關信息來引導輿情，提高公眾核文化普及程度，緩解公眾對核電項目建設和核電廠運行與維護的認知差異。

（二）厘清鄰避效應的主要影響因素

準確把握內陸核電鄰避效應的主要影響因素，加強公眾參與機制的建設并逐步建立溝通渠道和對話機制。比如由政府牽頭核電企業主辦核電安全宣傳周和核電安全講座等活動，邀請公眾參與相關活動，以消除公眾對核電的陌生感和恐懼感。同時，政府在核電項目選址、環境評估、前期籌備建設等過程中重視公眾參與，充分聽取擬建項目周邊民眾的意見和建議，在主要媒體和公共場所對項目進展過程和決策過程進行公示，完善環境補償機制。

（三）采用鄰避效應全程式治理措施

政府應以“輿情疏導”代替“輿情堵截”，以“鄰避治理”代替“鄰避管控”。［13］在鄰避效應預防時期，應轉變現有封閉式的鄰避決策思路，采用開放式決策，保障各方利益主體訴求；在鄰避效應控制時期，應轉變鄰避沖突的“維穩式管控”，改變政府僵化管理和懶政管理方式；在鄰避效應末段時期，應從維護社會剛性轉向構建社會韌性穩定機制。

［1］（德）烏爾里希·貝克.風險社會［M］.南京：譯林出版社，2004.

［2］李小敏,胡象明.鄰避現象原因新析：風險認知與公眾信任的視角［J］.中國行政管理，2015，(3).

［3］婁勝華,姜珊珊.“鄰避運動”在澳門的興起及其治理——以美沙酮服務站選址爭議為個案［J］.中國行政管理，2012，(4).

［4］O'Hare M.Not on My Block You Don’t：Facilities Siting and the Strategic Importance of Compensation ［J］.Public Policy,1977,24(4).

［5］Michael Dear.Understanding and Overcoming the NIMBY Syndrome［J］.Journal of the American Planning Ass ociation,1992，(3).

［6］M.Elliot Vittes,Philip H,Pollock,Stuart.A Lilie.Factors Contributing to NIMBY Attitudes［J］.Waste Manage ment,1993,(13).

［7］陳俊宏.鄰避癥候群、專家政治與民主商議［J］.東吳政治學報，1999，(9).

［8］陶鵬,童星.鄰避型群體事件及其治理［J］.南京社會科學，2010，(8).

［9］金通.垃圾處理產業中的鄰避現象探析［J］.當代財經，2007，(5).

［10］張樂,童星.“鄰避”沖突管理中的決策困境及其解決思路［J］.中國行政管理，2014，(4).

［11］王佃利,徐晴晴.鄰避沖突的屬性分析與治理之道［J］.中國行政管理，2012，(12).

［12］童星,張海波.群體性突發事件及其治理——社會風險與公共危機綜合分析框架下的再考量［J］.學術界，2008，(2).

［13］王佃利,王玉龍,于棋.從“鄰避管控”到“鄰避治理”：中國鄰避問題治理路徑轉型［J］.中國行政管理，2017，(5).

張 帆（1980—），男，東華理工大學經濟與管理學院講師，經濟學碩士，研究方向為環境經濟學；羅志紅（1976—），女，東華理工大學經濟與管理學院副教授，經濟學博士，研究方向為財政學。

江西省社科規劃項目“內陸核電項目建設的公共危機治理機制研究”（14GL40）；國家社科基金項目“我國核電項目社會穩定風險評估及協同治理機制研究”（14BGL132）

［責任編輯：熊文瑾］