基于稅費改革視點下的鄉鎮政府去向思考

摘 要：從稅費改革前扎根于鄉村社會的“汲取型政權”、到后稅費時期政權空殼化的“懸浮型政權”、再到由單位制過渡到項目制的“協調性政權”，中西部地區鄉鎮政府為了找尋自身存在的合理性，不斷根據中央政策的變更調適自身。但如此龐大的鄉鎮政府畢竟是過多消耗了國家財政，其家常便飯似的借貸、以“項目”為依托的晉升等等，終歸是不適應我國的發展。合并鄉鎮、強化村民自治、并將其推向社會，這三步缺一不可，逐步將鄉鎮從基層政權打造成社區，不僅能發揮鄉鎮原有的功能，也能消解鄉鎮政權的官僚弊端。

關鍵詞：汲取型政權 懸浮型政權 協調性政權

中圖分類號：F812 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）10-008-03

作為國家政權向基層社會延伸的鄉鎮政府，早在傳統中國便出現其影子。無論是當時二元結構下的鄉鎮、社會主義建設初期的人民公社，還是改革開放后的鄉鎮政權，均與鄉村社會維持著密切聯系。然而稅費改革切斷了中西部地區鄉鎮政府的主要稅收來源，隨之而來的為打破“黃宗羲定律”而配套的系列改革，進一步削弱了中西部地區鄉鎮政府的職能作用，鄉鎮政府開始與農村的聯系愈發疏遠。在這一情形下，很多學者提倡取消鄉鎮政府。然而財政轉移支付制度衍生下的項目制卻肯定了鄉鎮的價值，鄉鎮究竟該何去何從？本文以稅費改革為切入點，擬解決中西部貧困地區鄉鎮政府的去向問題。

一、鄉鎮政權的變遷

（一）稅費改革前的鄉鎮政權

周雪光認為，不完全財政的存在合理化了基層政府追求預算外財政{1}。也就是說，在古代中央權威統籌財政收支之時，中央政府因其自身能力的制約，其財政安排并不能完全保證基層政府的運轉，基層政府不得不加大農民負擔以彌補財政不足，農業時代的基層政權完全為依靠農業的“汲取型”政權。改革開放后，為了盤活地方活力，順應“分權”化改革。我國開始“分灶吃飯”的財政體制，1985以及1988年的財政繼續分權化，雖從整體上促進中國經濟的快速恢復與發展，但還是削弱了“國家能力”，越過了“分權底線”{2}。1994年，中央政府開始了以事權財權相結合為原則的分稅制改革。分稅制的改革將以往下放的財權向上集約，事權則向下轉移。一方面將財權大量集中，另一方面不斷讓自身“減肥”，這就導致了地方事權財權不對等的窘境。基層政府為了能夠完成上級分配的任務，只能從農業稅下手。然而鄉鎮政府的財政收入除了要維持自身正常運轉、提供公共服務、發放公職人員工資外，還需完成“收入基數”這一標準。這無疑加重鄉鎮政府壓力，農業稅在此時顯得微不足道，在面對與支出基數相掛鉤的預算內收入，鄉鎮政府不得不加大對鄉村的盤剝，增加預算外收入，這就強化了鄉鎮政府的“汲取型政權”。總而言之，鄉鎮政府是國家和農民發生聯系的節點，它們扎根于鄉村，依靠向農民征收稅費來維持自身的運轉以及鄉村公共服務的供給。然而這種高強度的“抽取”行為不僅挫傷了農民耕種的積極性，也為鄉村秩序的穩定帶來極大的創傷。

（二）稅費改革后的鄉鎮政權

為了治理“亂攤派、亂收費、亂集資”，維護鄉村社會的穩定，中央政府開始采用“倒逼”機制{3}——即稅費改革，以逼迫鄉鎮政府自行改革。自2000年著手稅費改革試點直至2003年，我國完成了首輪稅費改革，其主要目的為解決鄉鎮“預算外收入”問題，防止鄉鎮政府變相增加農民負擔。主要做法是：幾乎取消所有的集資費用及“三提五統”，將農業稅提高至7%，添加農業附加稅，折算為1.4%，合計8.4%，其實質為“并費入稅”{4}。但總的來說，稅收相比以前仍舊下降，這遠遠不能補足鄉鎮財政缺口。于是，中央便開始了轉移支付，以反哺鄉村。2005年末，中央決定取消農業稅，中西部鄉鎮政府除少之又少的工商稅外，幾乎無財政收入，中央政府的轉移支付自然而然成為其最大的財政來源，鄉鎮政府財政權呈現出“空殼化”趨勢。與此同時，為鞏固稅費改革成果，中央政府于2001年開始了“以縣為主”的教育投入體制改革{5}，縣開始作為主體上收發放農村中小學教師工資的責任；2003年，中央為規范鄉鎮政府的財政使用，開始在安徽省開展“鄉財縣管鄉用”新模式的試點工作{6}，鄉鎮的財政收入均由縣級政權掌控，這就進一步加劇了鄉鎮政權的空殼化；隨后，為防止鄉鎮政府挪用、拖欠公務員工資，鄉鎮公務員的工資也開始由縣政府統一發放，最終水利、修路這類公共事務管理也開始逐漸向上集約。總而言之，隨著鄉鎮政府財權、事權的架空，鄉鎮政府逐漸變為“懸浮型政權”，愈發地抽離出鄉村社會。但鄉鎮政府并未隨著時間的推移退出歷史的舞臺，如今其存在的價值究竟表現在何處？

二、項目制下的鄉鎮政府

后稅費時期，鄉鎮政權的財政基礎大部分依賴中央政府的轉移支付。在這其中，有一種為中央政府專門指定了用途的資金分配方式，這種具有專門用途的的資金被戴上了“項目”的“帽子”層層下撥至地方，形成了所謂的“項目制”。如今，隨著項目制作用的日益凸顯，其逐漸成為能夠調和因稅費改革所造成的基層政權財權與事權相沖突的一種國家治理體制{7}，我國也由此步入“項目治國”時代。那么，項目制究竟對鄉鎮政權有何影響？

（一）項目撮合

項目制的運行雖仍建立在中央集權統治之上，但這種治理機制卻為政府集中資源，精準反哺農村提供了一種靈活的操作方法。整個社會均可根據實際情況、通過申請來獲得這種帶資源的項目，公共服務的供給也更多地以“項目”的方式下撥到鄉村。既然鄉鎮政權處于邊緣化，鄉村是否能越過鄉鎮一級自主申請項目，以獲得足夠資金來維護鄉村治安？

項目并不是自主投放的過程，而是需要鄉村針對本村實際情況進行項目申請。但村民乃至村干部因其知識及眼光的局限性，無法系統寫好項目申請書，鄉鎮政府便可承擔起撰寫申請書的責任。其次，村干部雖有此能力撰寫項目申請書，縣政府因其與鄉村的脫節，無法準確了解鄉村的具體情況，也難以給出中肯的評判。再者，以往的縣—鄉—村互動過程中，鄉鎮聽從縣的直接領導與指揮，兩者間走動頻繁、關系較緊密，而鄉村與縣關系較為疏遠，無疑加大項目申請的難度，鄉鎮政府則能代理其與縣政府博弈。也正是在這種情形下，鄉鎮政府扮演著一個極為重要的角色，它作為中間“場”可在縣政府與鄉村間進行項目撮合，從而將項目捆綁到鄉村。隨著鄉鎮政權在項目制中的作用凸顯，項目的申請與實行效果自然就成了鄉鎮政府干部考核的重要內容，項目進村就成了鄉鎮政府實現其目的的輔助形式，最終形成了所謂捆綁型村莊{8}。endprint

（二）協調型政權

項目制開辟，促使中央政府與地方政府形成了緊密的“條線”關系{9}，鄉鎮政權也正是在這種關系中找到了自己的定位，開始圍繞著“項目”開展工作。當鄉鎮政權通過充當縣與鄉村之間項目捆綁的場域，其自然被卷入到項目實施的復雜環境中。鄉鎮政府在項目的具體實行過程享有極小的權力{10}，但要想讓項目在鄉村層面有效運行，離不開鄉鎮政權的協調作用。就項目本身而言，有的項目如修路，就需要協調好幾個部門，資金的劃撥也自然涉及這幾個部門；就項目實施而言，該項目可能會引起農民的糾紛，這就需要村干部做工作。基層社會本就是個“熟人”社會，為了能快速解決紛爭，鄉政府便會尋求一個較為靈活的非正式行為——即與鄉干部共謀{11}，通過說情的方式解決項目運行中的難題。

隨著項目的普及化，鄉鎮政府便被拉入“項目治國”的漩渦。鄉鎮政權也便由“懸浮型政權”逐步向“協調型政權”轉變，開始利用其早前與鄉村社會的緊密聯系的方便，以項目制的名義為自己的存在尋找依據。面對著項目制下鄉鎮政府“跑項目”行為，鄉鎮政府能否就此立足？

三、鄉鎮政府去向思考

鄉鎮這一底層政權是經由歷史多次試錯的過程中沉淀下來的，必然有其存在的理由。鄉鎮職能雖說隨著我國稅費改革而幾近消弭，但項目制又為鄉鎮政府創造了機會。鄉鎮政府在代理中央治理基層的過程中，早已深深鑲嵌在鄉村社會，在面向千千萬萬的村民時，鄉鎮無疑能較好地深入鄉村社會，協調解決各類紛爭。但它的弊端也是顯而易見的，即便是在項目治理下的協調作用，也隨著其自利傾向而逐漸偏離，項目的存在也只是其尋求生存的利用工具罷了。因此，找尋一種既能發揮鄉鎮作用，又不至于使其官僚氛圍濃重的措施也便成了題中應有之意。對于中西部鄉鎮體制的改革，應考慮地區差異性，不應“一刀切”；可借鑒，不應全盤照抄。總的來說，應結合自身特點探尋適合本地發展的模式。

（一）合并鄉鎮

鄉鎮政府面對財政短缺之際，早已主動開始了行政體制改革，在大量裁員之時，諸如“七公八所”之類的鄉鎮執行機構也便不能幸免于難。然而即便如此，鄉鎮政府的數量依舊龐大，通過查詢國家統計局數據，目前鄉鎮有32683{12}個之多。這也就意味著，鄉鎮政府自身不能創造財富，卻仍需國家下撥巨額財政供其運轉。跑貸、借貸的日常化，也進一步加劇中央財政壓力。合并鄉鎮無疑成為減緩財政壓力的一大措施。然而，合并鄉鎮意味著大批政府人員既得利益將被剝奪，鄉村秩序格局將被打破，尋求一種溫和的改革勢在必行。具體而言，鄉鎮政府的改革需要逐步推進，中央與地方需要相互配合，中央根據專家的建議大概確定鄉鎮政府的最大管理幅度，地方政府則根據本地區實際情況調整鄉鎮政府的數量，合并些許相鄰鄉鎮。這屬于第一輪合并，此輪合并必然存在人員的精簡，為了不引起被精簡人員的憤怒，可一次性付清幾年薪水。改革后的鄉鎮政府人員的招聘均采用合同制，提高工資的同時減少福利，逐步將鄉鎮政府推向市場。總的來說，任何一項單獨措施都不可能長期地發揮作用，鄉鎮政府的合并雖是逐步推進，但仍舊會引起鄉村秩序的動蕩，這就需要配套措施契合“鄉鎮合并”改革。

（二）提高鄉村自治能力

早在20世紀80年代，我國開始了“鄉政村治”格局{13}，鄉鎮政權代表國家管理基層社會，村委會代表農民進行自治。但還是因自古以來自上而下的行政命令式指導方式，而削弱鄉村自治。隨著鄉鎮政權旁落，鄉村治理變遷隨即呼聲高漲。然而目前鄉村內部的紛爭、自上而下的鄉村自治配套措施、各系統條塊繁雜的關系等等成為了鄉村自治的絆腳石{14}。如何引導鄉村提高其自治能力成為了重中之重。“自治”不僅要求國家讓渡足夠的權力，變干預為服務；也要求鄉村具備自我治理的能力。這就需要借鑒網絡治理理論，在鄉村配備能運轉此網絡系統的能人，以此培育鄉村自治能力。具體做法可從合并中的鄉鎮政府抽離出號召力較高的干部，由村民投票選出負責人；或者由社會上有志青年自行申報，地方政府審核并由村民決定人選。他們由村民選出，對村民負責，并能利用自身所掌握的知識充當好網絡中樞的角色，以此提高整個網絡的自治水平。但鄉鎮政府畢竟是行政機構，它們在新形勢下雖會在一段時間內維持其改革初期的規模，但隨著時間的推移，其會根據自身利益訴求不斷與新環境調適，最終擴大規模，陷入“膨脹—精簡—再膨脹—再精簡”的怪圈。為鞏固改革成果，鄉鎮政府“去行政化”也便成為必要之舉。

（三）鄉鎮“去行政化”

鄉鎮政府即便是“跑項目”也在其間扮演著重要角色，但鄉鎮政權的行政化卻讓這份中心工作脫離原定軌道。完成“收入基數”的壓力，政績考核帶來的競爭，逼迫鄉鎮政府將有限的資源注入自身體系的發展，服務于鄉村社會的目標自然帶有自利的傾向。這就需要賦予鄉鎮政府新的定位，需將其推離出行政體制，以擺脫官僚弊端。這意味著鄉鎮在第一輪合并后，馬上開展第二輪改革。主要是在鄉村自治初見成效之際，將鄉鎮政府推向社會，形成鄉鎮組織。該組織需形成自己的管理規章，專門負責促成項目的協調與落實，并從中獲取提成。諸如公共服務的維護、鄉村治安的管理等，縣級政府均可承包給鄉鎮組織。待鄉鎮組織成熟后便可發揮其網絡結點的作用，逐步將整個鄉村社會連接成網絡結構，形成社區自治。總的來說，鄉鎮合并只不過是一個過渡期，完成鄉鎮的去行政化，提高鄉村自治能力，最終形成社區自治才是終點。但這三者間是相輔相成的，然而要達到這個目標相當困難，它不僅要求中央與地方政府的相互配合，也需要經歷漫長的等待。在這種全能政府的模式下，鄉鎮政權完全“去行政化”是不可能的，只能說嘗試其盡量脫離行政體系的運作模式。

四、結論

1978年改革開放后，鄉鎮政權“要糧”的職能得以消解；但是分稅制改革后農民田地撂荒等現象絡繹不絕，此后解決“三農”問題的稅費改革如火如荼，鄉鎮政權“要錢”的權力也漸被旁落；為了防止農民負擔的反彈，大量轉移支付開始成為鄉鎮政府的財政來源，隨之而來的“以縣為主”的各類改革徹底將鄉鎮政府的事權上收，鄉鎮政權徹底走上了對上而言的“依附型”政權，以及對下而言的“懸浮型政權”；在鄉鎮政權的空殼化致使鄉村社會質疑其職能之時，中央為防止轉移支付被挪用而開辟的專項資金逐漸以“項目”的形式開展，項目制的興起無意中替鄉鎮政權開辟了一條出路，鄉鎮政權開始向“協調性”政權轉變。endprint

究竟鄉鎮政權該何去何從？鄉鎮政權作用甚微，還耗費著國家大量財政資金，但它早已與鄉村深深地融合在一起，取締它并非明智之舉。東部一些地區已成功地示范了“強鎮擴權”的可行性，但中西部地區經濟條件著實限制其走向“強鎮擴權”之路。具體而言，首先應大幅度合并鄉鎮，精簡鄉鎮數量與冗員；其次，加強農村自治能力；最后將鄉鎮“去行政化”，將其推向社會，輔助政府落實項目以及開展治安工作，并從中抽取提成。在改革相互交織的過程中，逐步構建網絡結構，逐步形成社區自治。總而言之，單個體制的改革并不能鞏固改革的效果，只有三者間相輔相成才能達到預期的目標。

注釋：

{1}周雪光.從“黃宗羲定律”到帝國的邏輯：中國國家治理邏輯的歷史線索.開放時代，2014（4）

{2}周飛舟.分稅制十年：制度及其影響.中國社會科學，2006（6）

{3}李芝蘭.“倒逼”還是“反倒逼”——農村稅費改革前后中央與地方之間的互動.社會學研究，2005（4）

{4}周飛舟.從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響.社會學研究，2006（3）

{5}周飛舟.誰為農村教育買單——稅費改革和“以縣為主”的教育體制改革.北京大學教育評論，2004（3）

{6}孫東升.“鄉財縣管鄉用”之改革措施探討.財政研究，2004（1）

{7}杜春林.從制度安排到實際運行：項目制的生存邏輯與兩難處境.南京農業大學學報（社會科學版），2015（1）

{8}李祖佩.項目進村與鄉村治理重構——一項基于村莊本位的考察.中國農村觀察.2013（4）

{9}陳家建.項目制與基層政府動員——對社會管理項目化運作的社會學考察.中國社會科學，2013（2）

{10}付偉，焦長權.“協調型”政權：項目制運作下的鄉鎮政府. 社會學研究.2015（2）

{11}周雪光.基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯.社會學研究，2008（6）

{12}國家統計局.社會主義市場經濟體制目標的確立[DB/OL].http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htmcn=C01&zb=A0D01&sj=2015，2017

{13}金太軍.“鄉政村治”格局下的村民自治——鄉鎮政府與村委會之間的制約關系分析.社會主義研究，2000（4）

{14}苗樹彬.困惑與出路——“鄉村治理與鄉鎮政府改革”專家調查報告.中國農村觀察，2006（5）

（作者單位：南昌航空大學 江西南昌 330063）

[作者簡介：付云嬌（1992—）女，漢族，江西高安人，南昌航空大學 文法學院16級碩士研究生在讀，研究方向：公共治理]

（責編：若佳）endprint