供給側管理改革的國際比較

閆二旺+段景怡

摘 要：上世紀70年代，一些西方資本主義國家的經濟運行出現了“滯脹”局面。為了應對經濟危機，他們紛紛開始進行供給側管理改革。文章詳細論述了美國、英國與新西蘭供給側管理改革的實踐及其經驗教訓，探究了各國供給側改革的相似性及特殊性。

關鍵詞：滯脹 減稅 政府干預 技術創新 供給側管理改革

中圖分類號：F014.32

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）10-072-04

目前中國經濟發展進入新常態，經濟運行存在需求拉動乏力、人口紅利消失、要素價格不斷上漲、資源環境約束達到臨界狀態以及供需錯位突出的狀況。中國經濟存在著突出的結構性問題，與此同時原本偏重需求側的政策實施效果呈遞減狀態。因此，我國經濟要想持續健康發展就需要進行供給側管理改革。在歷史上，也曾有不少國家通過供給側改革成功走出了當時的經濟危機。所以，認真思考和總結國際供給側管理改革的經驗對我國供給側管理改革有很大的借鑒意義。

一、國際供給側管理改革的經驗分析

（一）美國供給側管理改革實踐

自從羅斯福新政開始，美國的資本主義經濟進入了壟斷時期。推行凱恩斯主義的國家干預政策和福利國家政策的確對治理當時的經濟危機起到了不容忽視的作用。但凱恩斯的理論并沒有揭示出資本主義的癥結所在，因此其需求管理政策也就無法根本性地解決資本主義的固有矛盾。福利國家政策的弊端逐漸顯露，國家財政赤字大量增加。為了彌補財政赤字，政府加大貨幣發行量，同時也不可避免地造成了通貨膨脹。自20世紀70年代開始，美國的經濟便陷入了“滯脹”危機，社會生產力停滯和通貨膨脹同時出現。政府意識到傳統的凱恩斯主義的需求管理政策已無法有效應對，供給側改革勢在必行。1981年，羅納德·里根成為美國新一任總統，他把供給學派的經濟理論當作政府制定經濟政策的理論依據，同時結合貨幣主義理論，形成了獨特的“里根主義經濟學”，并降低稅率、放松政府管制及推行緊縮性貨幣政策。

1.降低稅率。為了刺激儲蓄與投資、提高人們工作的積極性，里根政府實施了減稅的政策。在降低個人所得稅方面，從1981年10月1日起削減5%，1983年7月1日起再削減10%，連續33個月共削減個人所得稅25%；同時，還通過加速固定資產折舊，使資本家加速投資回收，減少了企業稅負。

2.以緊縮性貨幣政策為主。自1981年起，里根政府要求聯邦儲備委員會推行緊縮性貨幣政策以抑制通貨膨脹。1979年至1982年間，美聯儲實施嚴厲的加息政策，美國聯邦基金利率水平由1979年年初的10.25%提高到1982年年初的15%，再貼現率也由9.5%提高到了12%。加息對于價格過快上漲的遏制作用明顯，通貨膨脹率呈下降趨勢。美國的通脹率從1981年的較高水平（13.5%）逐漸降至1984年的較低水平（4.3%），從數據上來看在通貨膨脹的治理方面較為成功。

3.放松管制。經濟發展需要活力，為了發揮市場機制自動調節經濟的作用，里根政府放寬限制企業經濟活動的規章條例，同時大量削減政府不必要的機構并且縮小了公共服務范圍。僅在1981年就核查了90多種現行政府關于企業生產經營管理方面的法令規章條例，撤銷放寬了其中的65種。政府關閉了部分效率低、虧損多的企業，合并和建立規模大的企業，這樣不僅提高了生產效率還增強了美國工業企業的競爭力。同時，也放寬了《反托拉斯》法和一些環保條例，如放寬了34項防治污染和保護行車安全方面的規定等。減少國家干預，鼓勵企業自由競爭是通過放寬工人勞動安全保護規定的手段來降低企業的生產成本，獲取更多的利潤，推動美國經濟增長。

通過以上政策的實施，美國逐漸走出了滯脹的經濟狀態。消費物價指數在1983年以后大幅回落，1989年下降到3%左右。同時，在經濟增長方面，1984年的國民生產總值增長高達6.8%，為戰后的最高水平。失業率自1983年以后連續下降，從9.6%下降到1989年的5.3%，為1973年以來的最低水平。

（二）英國供給側管理改革實踐

上世紀70年代，英國的通脹率和失業率居高不下。工黨政府的“社會契約”政策失敗，通貨膨脹率達到18%的歷史最高點。治理通脹成為英國政府的首要任務，只有通脹得到控制其他經濟領域的改革才能繼續推行。為了治理“英國病”撒切爾政府放棄了傳統的需求管理政策，開始實行貨幣主義經濟政策，通過減少國家干預、加快推進國有工業企業的私有化進程、調整稅制和緊縮性的貨幣政策等措施擺脫滯脹困境。

1.控制貨幣供應量。撒切爾夫人認為，缺乏對貨幣和金融的控制是英國經濟長期停滯不前的主要原因。因此，英國的經濟運行要想有一個良好的環境，必須從改變宏觀經濟政策入手，從原本偏重需求管理的政策向供給管理政策轉變。撒切爾政府確定了以控制通貨膨脹為中心的“先治脹后治滯”的策略。治理通貨膨脹的核心戰略為“中期金融戰略”，即在貨幣主義的指導下制定貨幣政策，控制貨幣供應量。該戰略主要是通過控制公共部門的借款要求和貨幣增長速度來反通脹，以對價格的中期管理代替過去的短期控制。經過不懈努力，英國的通脹率從20世紀80年代初的兩位數下降到1983年以后年均4.5%～5%的低水平。

2.減少國家干預。戰后英國的“福利國家”政策在分配方面“平均主義”傾向明顯，同時工會運動的盛行使得真正為社會做出貢獻的人沒有得到相應的報酬，政府通過稅收占有較多的國民收入，嚴重損害了勞動者的積極性。為了釋放市場活力、鼓勵私人資本的發展，撒切爾政府決定減少國家對經濟的干預，逐步減少了對工資、價格及資本流動等方面的控制，鼓勵各經濟部門尤其是金融和交通運輸等行業的競爭。同時還撤銷了3000個政府所屬的計劃、咨詢、監督機構，削減了“國家企業局”的權利。撒切爾政府通過把國有化工業的股份出售給私人的方式完成了國有化工業的私有化。英國政府還出售給私人供水、供電部門以及英國國家石油公司中的政府股份，迫使企業改善經營管理，以謀求長遠發展。endprint

3.調整稅制。為了激發勞動者的生產積極性，撒切爾政府還改革了稅制，轉變了稅收重點，從以所得稅為重心逐漸轉變成以消費稅為重心，同時減少高收入者的稅收和資本的課稅率。在1979年，英國政府將個人所得稅的基本稅率從33%降到30%，最高稅率從83%降到60%。同時，還減征部分中小企業的稅收，為其發展減輕負擔。

4.削減社會福利。為了消除“福利國家”政策遺留的負面影響，撒切爾政府削減了社會福利在公共開支中的比重，1986年比1980年降低了10個百分點。同時也逐漸削弱工會權利，控制過高的工資增長。自1981年以來，國內生產總值年增長率逐漸超過3%，在資本主義發達國家中僅次于日本。

（三）新西蘭供給側管理改革實踐

上世紀70年代，嚴重的通貨膨脹和持續惡化的對外貿易條件使得新西蘭的經濟遭受到嚴重打擊，為了挽救本國經濟，新西蘭政府不得不開始改革。實施“福利國家”政策并遵循凱恩斯主義的政府通過增加干預以緩解經濟危機。然而這些措施并沒有使新西蘭的經濟狀況進一步好轉。政府的保護主義使國內經濟更加依賴于保護，為實施保護政府不得已舉借了大量外債。到了80年代，政府債務急劇擴張，1983年末政府外債約占GDP的1/4，外債總額年增長達10%以上。新西蘭經濟持續低迷的趨勢讓人們意識到原有的國家干預的社會福利的政策已經失效，必須制定新的發展政策。從1984年開始，新西蘭政府把改革政策的重點向貨幣主義政策轉移。通過減少對經濟的管控，推動國企私有化進程，進行農業改革與稅制調整，新西蘭逐漸走出了經濟危機。

1.退出價格機制。在內外債務的重壓下，新西蘭政府首先決定退出價格機制，發揮市場自動調節經濟的作用。市場價格能夠引導社會資源流向具有比較優勢的產業，有利于國內競爭力的提升，政府的補貼負擔也會減輕。同時政府放松了金融管制，為價格機制發揮優化資源配置的作用創造了有利條件。

2.體制改革。最為獨特的是新西蘭進行了深入的體制改革。首先改組公共服務部門機構，人員從88000減至36000人，嚴格劃分提供服務和監督管制職能，使這些職能既不被政府取代又不會相互重復。新西蘭政府逐級下放機構，大大減少了政府部門的數量。同時，新西蘭在政府活動中引入了企業經營的基本原則，使政府部門的工作效率明顯提高。政府建立了正式的“購買制”，政府各部門、官方機構與國有企業之間按市場原則互相購買產品和服務。這樣有利于政府部門和官方機構提升對產出數量與質量的重視程度，有利于提高政府部門的工作效率。1989年頒布的《公共金融法》和1994年制定的《財政責任法》形成了責任明確、活動公開、以成績考核為標準的“首長責任制”。到1990年供給側改革初見成效，到了1994年財政盈余占GDP的1%并呈持續增加態勢。

二、國際供給側管理改革的比較

（一）各國供給側管理改革的相似性

20世紀60、70年代，一些資本主義國家為刺激經濟發展而持續實施擴張性的財政政策，普遍出現了“滯脹”局面，經濟發展又陷入困境：如果實施擴張性的財政政策刺激需求，會使通貨膨脹率升高；如果采取緊縮性的財政政策以降低通脹率，又極有可能導致經濟發展停滯不前、失業率上升。這種兩難局面說明凱恩斯主義已經無法應對當時的經濟危機，這些資本主義國家迫切需要新的政策理論來解決“滯脹”難題。而誕生于70年代的供給學派開始受到重視。供給學派認為，資本主義經濟當時所面臨的主要問題已不是需求不足，而是供給不足，他們反對凱恩斯主義的需求管理理論，主張實行供給側管理。

需求管理政策的目標是通過對需求方面的短期控制，把總需求維持在足以取得“充分就業”的水平上，同時提高產量和就業率。然而需求管理政策在上世紀60、70年代嚴重削弱了對經濟的刺激因素，提高了勞動成本，造成失業率持續上升，使許多資本主義國家的經濟陷入長期停滯的狀態。凱恩斯主義的擴張性政策不僅引起失業率和通貨膨脹率上升還造成資本形成率下降。而政府擴大的社會福利政策使失業率不降反升，高額稅率使個人的儲蓄減少，也不利于資本的投資和經濟的增長。

1.減少政府干預。從某種程度上看，美國、英國和新西蘭在供給側管理改革前存在的一個共同問題是過度的政府干預與財政刺激及過分依賴信用擴張以維持經濟高速增長導致了通貨膨脹。因此，三個國家的供給側管理改革不約而同地把減少政府干預作為重要目標，讓市場在資源配置中起決定性作用，建設公平競爭的環境，釋放企業活力。里根的“經濟復興計劃”主張減少政府對企業經濟活動的限制，并撤銷不合理的規章制度，讓市場機制發揮更多的作用。在1981年，政府撤銷并放寬了65種管理企業生產經營的規章，取消了對國內生產石油天然氣的價格管制。這一系列政策減少了國家對經濟的干預，釋放了企業自由競爭的活力。撒切爾夫人上臺伊始就聲明：“一個國家，如果他的經濟和政治生活被國有化和政府控制著的話，是不可能興旺繁榮的?！庇鸩匠鍪蹏鵂I企業，以股票形式完成國營資產向民營企業的轉移。新西蘭供給側管理改革努力減少政府對經濟的干預，逐漸開放金融、航運和電力等行業，在保證公平的前提下引入競爭機制，使經濟效益明顯提高，并優化了經濟結構。80年代后，新西蘭政府減少了對金融業的干預，實現了金融自由化，并建立了獨立的中央銀行——新西蘭儲備銀行。同時，政府退出了價格干預，讓市場價格成為資源配置的信號。

2.混合實施貨幣政策。為了降低通脹率，美國、英國和新西蘭從控制貨幣供給入手，采取緊縮性貨幣政策。里根總統上臺不久，就要求聯邦儲備委員會實施穩健的貨幣政策來與他的“經濟復興計劃”相協調。從1981年開始，美國嚴格控制貨幣發行量，通貨膨脹率從1980年的18%下降到1982年的3%。撒切爾政府運用貨幣財政手段，堅持以控制貨幣供應量來抑制通貨膨脹。并且英國政府在1980年制定了一個“中期金融戰略”，其核心包括控制公共部門的借款要求和貨幣增長速度。英國的通貨膨脹率從80年代初的兩位數下降到1983年以后的5%左右的平均水平，抑制通貨膨脹的效果明顯。新西蘭政府在1989年頒布的《新西蘭儲備銀行法》賦予新西蘭儲備銀行獨立行使貨幣政策的權力，并把主要目標確立為穩定幣值。同時，新西蘭儲備銀行采取了緊縮性的貨幣政策，使通貨膨脹從1987年18.9%的較高水平逐漸回落至90年代初期的2%左右。endprint

3.減稅政策。為了提升經濟發展速度，美國、英國和新西蘭通過稅制改革釋放企業活力。美國在1981年頒布了《經濟復興稅收法案》，把稅收負擔降低在最低水平，從而加強對勞動力、資本等生產要素投入的刺激。從1981年開始，個人所得稅從最低稅率14%和最高稅率70%，分別降為11%和50%。同時對個人所得稅進行指數化，對企業的固定資產實行3-15年（美國歷史上最短的折舊期限）不等的折舊辦法。撒切爾政府則調整了稅制，把稅收重點從所得稅逐漸轉向消費稅。同時，把個人所得稅的最低稅率25%和最高稅率83%分別降為20%和60%。此外，還減征投資收入稅、土地開發稅和公司利潤稅等，使得勞動者的個人努力可以得到相應的回報。新西蘭的稅收體制改革包括擴大稅收范圍、降低稅率及調整稅收結構。從1986年開始，個人所得稅最高稅率由66%降至33%，1996年又對所得稅最低檔進行調整，由24%降至19%，主要是為了減輕低收入者的負擔。

4.改革福利國家制度。多年來，福利國家制度起著有利于社會穩定發展的作用，在一定程度上緩和了階級矛盾。但到了20世紀70年代中期，福利國家制度的一些弊端開始顯現出來。首先，社會福利支出的過快增長給國家財政帶來沉重負擔。其次，高福利導致的高稅收使得企業投資下降，資本和人才外流嚴重。再次，高福利削弱了個人工作的積極性，依靠福利制度詐騙的現象層出不窮。

里根政府為了減輕過重的社會福利負擔，大規模減少社會福利支出，尤其注意對隨意性開支的嚴格把控。同時鼓勵私營福利事業的發展，減少政府對福利事業方面的干預。英國政府采取了以削減福利支出為主要目標的福利制度改革。通過削弱政府的各項補貼、簡化社會補助的申領程序以縮減社會保障領域的管理成本并將市場原則引入社保制度等舉措完成了對社會福利制度的改革。和改革之前相比，社會福利在公共支出中的比例逐漸下降，1986年與1980年相比下降了10個百分點。新西蘭政府改變了高社會福利的政策，逐步推行住房、醫療和教育實現自費化。同時對養老金和人壽保險開始征收稅費，以減輕財政負擔。

（二）各國供給側管理改革的特殊性及差異

1.注重自我修正的美國供給側改革。1981年里根總統一上臺就建立起一套反滯脹的“里根經濟學”。里根總統采納了供給學派的理論，但他也清楚地意識到想要幫美國經濟走出滯脹困境只依靠一種理論是不夠的。里根所實行的政策并不完全局限于供給學派理論和貨幣學派理論，而是兼收并蓄，甚至是凱恩斯主義理論中的部分內容。

里根經濟學包含了多個學派的理論和政策也使得經濟復興中的各項計劃關系復雜，有的彼此促進，有的相互矛盾。首先，供給學派認為，從長時期來看減稅有利于增加稅收，有助于實現預算平衡；但在短時期內，政府的稅收將減少，赤字大量增加。這十分不利于民眾對政府的信心。甚至長期效果還沒有來得及顯現，政府可能就已經深陷赤字危機。其次，非國防開支及國家福利的大規模削減雖然有利于實現預算平衡，但也降低了人民的購買力水平。尤其是窮人得到的救濟將大幅度減少，容易造成生產與消費的矛盾，不利于經濟增長。再次，放慢貨幣增長可以抑制貨幣通脹，但是容易出現經濟緊縮、企業活力下降和失業率上升的現象。最后，增加國防開支可以加強軍事實力，但也使得預算更加難以平衡。

為了降低通脹率，里根政府決定從控制貨幣增長和實現預算平衡入手?？刂曝泿旁鲩L會導致失業率上升，經濟活力低迷。為了減少負面影響，里根政府削減了個人所得稅以及企業的多項稅收，來刺激經濟發展。但是1981年的兩次減稅并沒有快速實現刺激儲蓄、增加投資的目標，失業率從1981年的7.5%上升到了1982年的9.5%，1982年財政赤字也高達1279億美元。這一系列情況讓里根開始對經濟計劃進行修復。1982年，里根政府放棄了貨幣學派的理論，開始增加貨幣供應量，還通過了美國和平時期最大的增稅法案。這說明里根經濟學開始融入凱恩斯主義理論。1983年，經濟開始回暖，國民生產總值的年增長率為3.7%，通脹率降到3.22%。70年代美國高通脹率的主要原因之一就是高財政赤字，但里根卻做到了高財政赤字與低通脹率并存。因為里根的高財政赤字的補償并沒有選擇加大貨幣發行量的方式，而是選擇公開的市場活動來補償。這樣可以保證國家的貨幣政策不受影響，從而制定緊縮性的貨幣政策。同時，大量舉債會使利率升高，高利率會吸引借貸資本，包括本國的儲蓄和外國的投資，二者互相促進，暫時減少流通貨幣，抑制通脹。

美國供給側管理改革的經驗告訴我們，在改革中要注意政策的靈活性，接受了供給學派的理論并非一成不變，而是要根據經濟運行情況進行自我修正。因為不論是哪一個學派的理論都不可能解決所有的問題，只有兼收并蓄才能應對復雜的經濟難題。

2.削弱工會力量的英國供給側改革。二戰后英國福利國家政策開展得如火如荼，分配方面有平均主義傾向，再加上激進的工會運動蓬勃發展，市場機制被嚴重損害。工黨執政下的英國喪失了經濟活力，為經濟發展做出較大貢獻的人們并沒有得到相應的報酬，工黨的平均分配傾向嚴重損害了勞動者的積極性，政府通過稅收占有較多的國民收入，嚴重損害了私人經濟部門。所以，撒切爾夫人上臺后，削弱工會權力成為供給側改革的一個主要方面。

保守黨政府認為，過高工資的需求以及過大工會權利使得英國工業在國際市場上喪失了競爭優勢。因此削弱工會的權力并且停止政府和工會之間的磋商是十分有必要的。英國保守黨制定了一系列法律來限制罷工及遏制工會合法化，工會對勞動力市場的壟斷被破除。其次，改革了工資制度，固定工資制被利潤共享工資制取代，勞資關系得到明顯改善。

英國的經驗教訓告訴我們，分配制度的平均化程度要與現階段社會生產力發展水平相適應。英國工黨所提倡的再分配的超前均等化并不能刺激競爭、促進生產力的提高，反而使政府的財政狀況惡化、赤字增加，陷入債務危機。

3.調整內部體制的新西蘭供給側改革。新西蘭是一個資源稀缺的國家，主要依靠農產品出口帶動經濟發展。20世紀70年代在英國貿易轉向歐共體后，新西蘭便失去了主要的出口市場，到了80年代英國在新西蘭的出口總貿易額中不足10%。同時，在1973年后出現的石油危機削弱了新西蘭在對外貿易中的競爭力。石油價格的上漲引發了成本推動型的通貨膨脹，新西蘭原有的福利水平和就業水平也難以為繼。經濟增速持續下降的現狀讓人們意識到原有的國家干預的福利社會道路已無法堅持下去，必須選擇新的發展道路。endprint

新西蘭的供給側改革能取得成功的根本性原因在于進行了不同于其他國家的“體制改革”，使得新西蘭經濟出現了高增長率與低通脹率并存的局面。新西蘭政府通過改組機構、提高政府工作效率、明確責任和改革國有企業制度等措施完成了體制改革，到了1994年財政開始出現盈余，改革初見成效。政府并沒有直接管理經濟，而是通過法律體系和宏觀調控創造一種良好的經濟環境，保證經濟得到最大程度的發展。

與美國的供給側改革由里根政府主導及英國的供給側改革由撒切爾政府主導不同，新西蘭的供給側改革成功的要素之一便是把經濟改革放在首要位置，而不是把取得政治力量的支持當作先決條件，如此便可保證供給側改革政策的連續性。致力于宏觀和微觀的經濟改革，加大改革力度，深化市場經濟體制。政府在政治上的有力支持保證了供給側改革的順利進行。

新西蘭的供給側管理改革告訴我們，政府從政治上給予經濟改革有力支持是改革成功的關鍵因素之一。政治上的支持不僅可以保證改革政策的連續性，同時在供給側改革長期效果展現之前出現短期弊端的時候有助于恢復人民的信心，推動改革的持續進行。

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（作者單位：太原師范學院經濟系 山西晉中 030619）

（責編：賈偉）endprint