雄安新區發展模式：區域一體化經驗借鑒

武振楠

摘 要：以馬來西亞布城、韓國世宗市、日本東京為例，從國外國家城市經濟圈建設經驗作為切入點，對雄安新區發展模式進行多角度深入分析，指出雄安新區在發展過程當中所面臨的挑戰包括：人口密度給經濟發展帶來的較大壓力；基礎設施配套不完善，互聯互通難度大；環境方面以及房地產存在的問題。據此提出雄安新區應是在歷史、社會以及經濟的發展過程當中應運而生的一個綜合經濟體，其與北京通州城市副中心一起，共同構成北京新的兩翼，另外一個重要的功能定位是對北京的非首都功能進行疏解，同時應探索出人口經濟密集型城市和地區的優化開發新模式。

關 鍵 詞：雄安新區；區域一體化；經濟圈；綜合經濟體

中圖分類號：F292 文獻標識碼：A 文章編號：2096-2517（2017）05-0014-06

Abstract： The paper conducted multi-dimensional analysis of the establishment of Xiongan New District and studied experience of cosmopolitan area in other countries such as Putrajaya in Malaysia， Sejong in South Korea and Tokyo in Japan and pointed out that challenges facing the development of Xiongan New District include high pressure in economic development caused by population density， underdeveloped infrastructure， difficulty in interconnectivity， environment and real estate problems. In response to these issues， the establishment of Xiongan New District should be considered as a comprehensive economy in Chinas historic， economic and social development and should be considered as the new two wings of Beijing together with Tongzhou District——sub center of Beijing. Another important function of Xiongan New District is to disperse the non capital function of Beijing and find out new development mode of cities and districts with dense population.

Key words： Xiongan New District； regional integration； economic circle； comprehensive economy

一、引言

2017年4月1日，經中共中央及國務院研究決定，以河北省雄縣、安新及容城為地理范圍的雄安新區正式設立，這意味著一個世界級的都市圈在中國誕生。 在短短兩個月的時間內，雄安新區成為市場及經濟領域的熱議話題。雄安新區的成立，引領了我國區域發展戰略的新高度和新方向，對我國未來繼續深化鞏固改革開放成果以及實現經濟發展的戰略目標有著十分重要的意義。從經濟角度來看，目前中國現有的經濟圈都以其多年以來形成的某一支柱產業為主體，有著鮮明的地方經濟發展特色，而雄安新區設立之后則著力于發展綠色智慧經濟，這開創了我國經濟發展的一個全新理念。從政治角度來看，雄安新區的成立將有效緩解北京作為我國的政治文化中心的城市壓力，作為首都的副中心，承擔了“疏解北京非首都功能”的重要責任。

目前世界上絕大多數國家對于其首都的功能定位都是“要承擔相對復合型的多種功能”[1]。具體到我國的首都——北京來說，建城歷史已有3000多年，建都歷史也有800多年，到2017年，人口規模也已經超過2100萬①。為了支持如此多的人口生活，北京除了首都功能之外，也承載著其他的一些功能，導致了交通擁堵、房價高漲、資源超負荷等嚴重的“大城市病”。2017年4月1日設立的雄安新區， 則是深入推進京津冀協同發展戰略、積極穩妥有序疏解北京非首都功能做出的一項重大決策部署。 此次雄安新區的建設旨在疏解下列三種功能：第一，部分事業性、行政性機構以及企業的總部。第二，部分醫療、教育和培訓機構等。這一類功能與人口息息相關，同時，高等教育相對而言最容易向城市中心以外的區域疏解。要設立這樣一座有科創功能的新城， 更加離不開一些高校及科研單位，這對北京的市屬高校外遷來說是一個非常好的機會，即便不能夠完全疏解，也可以用建立分校的方式來分階段地遷移。第三，區域性物流和批發產業。

區域發展是國家發展的基礎，也是根本，任何一個區域的發展都不會、也不能夠是權宜之計，其發展的背后一定會有著長遠的謀略[2]。雄安新區模式開創建國以來我國區域發展的戰略先河，對于處在高速發展當中的中國來說，引用官方的說法，“是千年的大計，是又一個春天的故事”[3]，雄安新區自批準設立之日起，便定位到了與“上海浦東新區”以及“深圳經濟特區”并肩的高度，這對于我國未來鞏固改革開放的成果以及大力發展經濟都有著指示性的意義。

而雄安新區模式在京津冀區域經濟發展中有哪些優勢，國外發達國家有哪些經驗可以借鑒，以及雄安新區在發展中有哪些風險和挑戰，本文將對此進行論述。endprint

二、在區域一體化經濟發展中雄安新區模式的優勢

2017年，北京市總人口已達2100多萬，已經接近2020年的人口調控目標2300萬人②。 人口過多、大氣污染、交通擁堵……北京各種各樣的“大城市病”倍受人們矚目。作為京津冀區域經濟協調發展的一個“發動機”，雄安將與北京通州城市副中心一起，共同構成北京新的兩翼，對于雄安新區的設立，一個重要的功能定位便是對北京的非首都功能進行集中疏解，同時探索出人口經濟密集型城市和地區的優化開發新模式。

（一）突出綠色發展的建設主題

雄安新區的總體建設規劃為：“建設成綠色智慧新城；打造出國際一流的、智慧、現代、綠色城市；打造綠色交通體系；打造優美生態環境、建設成為生態城市”等[4]。由此可見，整個雄安新區經濟體系的建設是圍繞著綠色經濟為主題的，表明在我國未來的發展戰略規劃當中，經濟與環境協調發展成為了一個永恒不變的話題。同樣在京津冀整體協調發展的過程當中，雄安新區的規劃建設進一步確立了堅持綠色發展、生態優先的城市發展新理念[5]。

（二）雄安新區帶動京津冀區域協調發展

經過多年的發展，我國的對外開放達到了一個前所未有的新高度，縱觀我國的經濟也完全地融入到世界經濟體系當中。但不可否認，現今國內的經濟發展仍然呈現出一種不協調的狀態，無論是城鄉之間還是區域之間的經濟發展水平仍然有著不小的差距。京津冀地區的經濟發展水平同樣存在著較大的差異，究其核心的原因乃是北京承載過多的功能，同時也吸收了過多資源，這對周邊地區的經濟發展產生了抑制和影響[6]。而雄安新區的設立恰恰疏解了北京的非首都功能，平衡了北京及其周邊地區的功能承載，同時也能夠推進京津冀地區的均衡發展。

（三）打造出區域增長的第三極

增長極（growth pole）理論是法國經濟學家F·Perroux最早提出的，1950年和1955年，Perroux在其《經濟空間：理論的應用》及《略論發展極的概念》當中，提出以“增長極”為標志，同時以“支配學”或者“不平等動力學”為基礎的不平衡增長理論[7-8]。而增長極有著創新特征以及支配能力，它會在一定的范圍內形成“經濟空間”，繼而對其他的經濟單位產生一定的影響，迫使這些經濟單元產生與之相適應的變化。

區域經濟的發展需要“以點帶面”，雄安新區設立伊始，便肩負著打造區域增長第三極的重任[9]。浦東新區和深圳經濟特區是我國改革開放的兩大顯著經濟成果，這兩大經濟區的設立，在顯著提升了其所在區域內的經濟活力的同時，也極大地推動了長三角和珠三角的發展。上海浦東新區是我國的金融中心， 深圳特區則是金融和科創中心，二者都是我國的經濟發展的重要增長極，其當下地位的實現與“自我打造優勢產業的核心能力”之間有著必然的聯系。其成功經驗告訴我們，雄安新區僅僅依靠著集中承載北京的非首都功能是遠遠不夠的，所以在未來，雄安新區還需要具備“自我打造優勢產業的核心能力”， 在其資源稟賦以及國家政策大力支持的基礎之上，輔以當地社會和文化等因素，抓住“歷史機遇”，才能打造出我國經濟發展和區域增長的第三極。

（四）從“量”的積累到“質”的轉變

浦東新區的設立有著劃時代的意義，一方面將中國特色的社會主義市場經濟體制的建設推到了一個全新的高度，另一方面也打破了之前深圳特區的對外輻射僅僅局限于華南地區小范圍內的一個僵局，這一舉措極大地推進了我國的經濟向全球化經濟融合的進程。此外，國家先后又設立了十幾個新區，但它們的發展模式均以促進地區經濟的增長為主導，其進行的仍然只不過是“量”的累積，而雄安新區的設立卻實現了“質”的轉變。第一，當下我國的經濟發展進入了新常態，區域經濟更多的是要尋求創新驅動發展，而雄安新區在這個方面正在開創一條新的道路。第二，我國正在迅速地實現工業化以及城鎮化，這讓以北京為首的巨型城市“大城市病”越來越嚴重，雄安新區的設立，通過區域空間的擴展來優化人口及經濟活動，拓展城市的各種功能，其有助于形成多中心的、網絡化發展的新模式[10]。第三，在社會主義新時期，中央提出了三大區域發展戰略，即一帶一路、長江經濟帶建設和京津冀地區協同發展，而雄安新區規劃建設，將有助于推進京津冀的協同發展。

三、從國外成功經驗看雄安新區模式的可能性

雄安新區的戰略高度是有目共睹的，目前在國內或許很難有前例可以與雄安未來的建設以及發展路徑相提并論， 但國外卻有著很多的相似案例。在國際上慣用兩種模式：一種是直接選址來建立政府行政中心，例如馬來西亞布城、韓國世宗；另一種是圍繞著首都城市經濟圈采用跨行政區的政策來協調資源的定向發展，例如東京首都圈等。從這三個城市圈建設的成功經驗來看，首都政治體制執行力越強、人口密度越高、新城行政級別越高，新城的投資力度也就越大，建設進程同樣也越快，而在建成后吸引人口大規模遷移的成功率也就會越高。根據以上經驗預判，雄安新區投資規模將會達到萬億級， 在政府強制執行力推動下將更快完成規劃建設，建議對規劃階段投入更多的關注，預計在該階段“催化劑”將會更為密集。

（一）馬來西亞布城：強執行力推動副都快速建成

該城市圈從定址到開始建立僅用了三年的時間， 建設完工五年內政府的核心部門幾乎完成了遷入。

為了減輕首都壓力，早在1990年，馬來西亞政府就開始考慮把其行政中心遷離吉隆坡。1993年6月， 布城從6個遷移候選地址當中脫穎而出，原因是布城地處吉隆坡國際機場與吉隆坡之間的戰略位置，其建設開發的成本低，同時其周邊的自然環境優越。布城從選址確定到建成經歷了1993年確定選址、1995年2月《布城總體規劃》通過、1995年8月布城項目正式啟動、1996年4月《布城總體規劃》修訂、1996年10月布城建設啟動到2001年建設完成幾個階段， 整個過程僅僅用了八年的時間。布城建設項目涉及到了四個當事方：布城控股有限公司、布城管理局、市政公司和KLCC資產控股有限公司[11]。endprint

政府對布城建設的愿景是反映馬來西亞的文化和自然遺產，同時又注入最新的科技成果以使其能高效應對未來將要面臨的挑戰。 在竣工后，所有政府部門正式入駐布城開始辦公。布城經濟圈建設工程共計投資76億美元， 在其建設的過程當中，一個最大的特色便是實施公私合營， 在整個布城項目當中，公共部門以一個積極參與的合作伙伴的身份出現， 繼續在項目當中扮演了引導者和推動者這一重要角色， 同時與有關部門保持著密切的聯系。

（二）韓國世宗市：新城規劃階段“催化劑”最集中

韓國一直以來都面臨著非常嚴峻的首都圈過度聚焦的問題，所以也在竭力打造周邊首都圈的衛星城市，甚至有過遷都考慮。

韓國首都圈包括首爾市、仁川市和京畿道，土地面積占全國國土面積的11.78%， 而人口占全國總人口比重高達49%，首都圈壓力極大。 世宗市作為行政中心具有天然的地理優勢， 是全韓國國土的幾何中心，韓國大部分國土都在距離世宗市200公里輻射區，因此通過高速公路、航空、鐵路等基礎設施在兩小時內可達全國大部分地區[12]。

在世宗新城規劃2005年正式提出后的兩年規劃期內，政府頻繁制訂發布各項規劃：建設基本規劃（2005年5月—2006年7月）、 廣域都市規劃（2005年7月—2007年6月）、開發規劃（2005年8月—2006年11月）、 實施規劃（2005年9月—2007年6月）。

建成后的世宗新城以教育、科學、經濟為核心功能，把中央行政部門中的一部分由首爾都市圈搬遷到世宗市內的行政中心復合都市區，同時以此吸引金融產業及高新產業入駐。另一方面，借助其自然條件的優勢， 在新城內留出大面積的綠地、公園，讓世宗新城呈現出一派親山親水的景象。再者，配合基礎的生活單元來對人口的規模進行控制，并做好公共設施用地的規劃，用外來的教、科、創體系的引入以及高創風投谷的構建來帶動整個行政中心復合都市區的整體發展。與此同時，向周邊四至五公里的范圍內輻射，形成東、南、西、北五大生活圈， 從而避免對城市和環境的過度開發，以此來實現中心區域與周邊區域的協調共贏發展。這一系列舉措使世宗新城這一多軸的城市群新網絡成為了韓國未來發展的一大新動力，既引流了過度發展的首爾都市圈，又達到了城鄉統籌發展及首都功能疏解的根本目標。

（三）日本東京：關注首都圈中的行政次中心埼玉市

東京在規劃中將首都各項職能逐步向周邊地區引導，以此為基礎發展成為多圈層多中心的東京首都圈。

日本首都圈是指以東京都區部為核心的“一都七縣”結構。1958年開始，根據發展要求，東京共歷經了五次大規模的規劃， 形成了目前三個圈層城市。 其中埼玉市定位為日本的行政次中心，這一規劃可以作為雄安新區未來發展的模板。

埼玉市的特點是交通便利，距離東京銀座北部約28公里。其接納了國家行政機關職能的轉移，同時帶動周邊需求。國家行政機關轉移同時帶動部分人口疏解到埼玉市， 從2000年開始到2010年，10年間新都心及鄰近地區新增人口2.3萬人，而且其中大多為常住人口。到2014年，埼玉新都心站每日乘車人數增長了2.9倍[13]。隨之而來的生活需求也促進商貿業、餐飲業等生活服務業發展，同時，城市基礎設施建設的加速促進了區域社會經濟發展。

（四）國外案例對于我國雄安新區發展的經驗指導

綜合以上三個國家發展行政副中心的先進案例可以看出，第一階段是催化劑集中釋放期，不斷有相關規劃辦法出臺，建設期和遷移期則進入實際建設搬遷階段，引發關注的事件較少，周期較長。馬來西亞政府執行力強，使得布城建設方案從提出到實施幾乎沒有延誤，從確定選址到完成建設歷時8年， 而韓國世宗新城從選址到建設過程幾經波折， 最后只從首爾遷出部分非核心政府部門。由于我國政府執行力度更強，雄安新區將在更短時間內完成建設，并且遷出規模或比韓國更大。新區建成后首都人口增速將明顯得到控制。

四、雄安新區模式在京津冀區域經濟發展中存在的風險和挑戰

（一）人口密度給經濟發展帶來了較大壓力

北京市的人口基數龐大，遠遠超過了韓國首都首爾和馬來西亞首都吉隆坡。2015年，北京市總人口為2127萬人，比同期首爾（1029萬人）和吉隆坡（824萬人）人口之和還要多①。再看日本東京，1975年到1990年間， 東京都市圈的總人口數在2700萬至3200萬人之間， 而目前已經達到了4200萬人，在1996年時， 東京都人口不足1200萬人， 目前也僅有1350萬人[14]。東京都人口密度高于北京，但東京都市圈的總體人口密度卻遠低于北京市區，而且，北京在城市規劃上的遺留問題使其在疏解人口的過程當中會面臨更大的壓力。而人口的壓力同時也就意味著經濟的壓力， 在如此復雜的人口結構之下，北京的整體經濟以產業為單位實現戰略轉移還有著很長的一段路要走。

（二）基礎設施配套不完善，互聯互通難度大制約著雄安新區的經濟發展

交通問題一直以來都是影響經濟發展的重要因素， 交通問題如果無法得到妥善解決，將會成為制約雄安新區發展的一大瓶頸，所以這方面也是雄安新區發展政策中率先推動的重點內容。京津冀地區的交通發展呈現嚴重的不平衡狀態，而且交通一體化也比較落后， 特別是在河北境內，公路路網密度和技術對比京津地區有非常大的差距， 在該省境內存在著不少的瓶頸路、斷頭路，京臺、京昆、京秦以及首都環線等高速公路都沒有全部貫通。雄安新區目前整體的基礎設施配套建設都比較落后，雄縣、容城、安新一帶距離北京市中心和天津市中心在110公里到150公里左右，車程也均為1.5小時到3小時，所以，對于雄安新區來說，基礎設施配套建設和互聯互通乃是其發展的必經之路。

（三）環境問題將會成為雄安發展過程中的最大挑戰

雄安新區所處的地理位置決定了其在未來的發展過程中無法規避環境的問題。京津冀地區一直以來都是我國水污染和大氣污染相對嚴重的地區，而且還有一個擺在眼前的現實問題是，該地區的水資源最為短缺，地下水漏斗全國最大，京津冀地區資源環境生態與發展的矛盾從全國來看最為尖銳， 在雄安新區的發展過程中，這些必然會成為其所面臨的最大挑戰。endprint

據有關部門的統計數據顯示，1965—2012年間，白洋淀流域的平均降水量為523.6毫米，這一數據相比1956—1964年期間的平均值降低了22個百分點，與此同時，白洋淀流域的徑流量相對減少了50個百分點，入淀水量相對減少了69個百分點之多，在流域內的天然降水量直線減少以及開發利用強度暴漲的雙重壓力之下，白洋淀流域水資源短缺的形勢不容樂觀，自1998年起，白洋淀的水位每年都在逼近干旱警戒水位[15]。

在新區的建設規劃當中，依照新增人口100萬人，人均年用水量264立方米計算，雄安新區建成之后，將會給新區當地每年的水資源供給帶來2.64億立方米的壓力。這一水資源壓力將使保定全市年用水量再增加8個百分點，這樣一來，每年的水資源供應缺口將突破5億立方米，這既是水資源方面的一個重大的壓力，同時從經濟角度來講，也給雄安新區的可持續發展帶來了巨大的挑戰。

（四）房地產經濟的發展新模式有待于檢驗

雖然在講雄安新區時一定會提起兩個參照：浦東新區和深圳特區，但是雄安新區的發展模式又與這二者之間有著本質的區別。浦東及深圳是在我國經濟高速發展的特定歷史條件之下誕生的，依照目前的經濟形勢，市場上既不必要也不允許再造出一個“特大型城市”。以往的“特大型城市”的“造城運動”，帶動了國內一二線城市的房地產價格暴漲。因此雄安新區建設規劃當中，以此為鑒，將房地產市場“冷凍”和“絕緣”。但這種方式并非長久之計。因此，為了避免重蹈“土地財政”的覆轍，新區政府決定借鑒各城市的發展經驗，實施“租售并舉”的住房政策，允許租賃超過十年者購買房屋，為構建雄安新區房地產健康發展的長效機制做出努力。然而，此種模式也僅僅處于試驗階段，其能否在雄安新區這樣具有國家重大戰略與特殊歷史使命的地區成功實施并取得良好成效，還有待于時間與實踐的檢驗。

五、結語

綜上所述，雄安新區是在歷史、社會以及經濟的發展過程當中應運而生的一個綜合經濟體，其與北京通州城市副中心一起， 共同構成北京新的兩翼。對于雄安新區的設立，一個重要的功能定位便是對北京的非首都功能進行集中疏解，同時探索出人口經濟密集型城市和地區的優化開發新模式。雄安新區通過對北京非首都功能的疏解，進一步調整空間結構和經濟結構，促進人口、資源、經濟、環境四者的協調發展，在此方面，雄安新區有著獨特的優勢，同時也發揮著巨大的推動作用。從空間上來看，其作為北京非首都功能的承接地，距離京、津兩個城市的距離均為120公里左右，依照目前中國高鐵的速度，在一小時之內均可到達，而只要處于一小時經濟圈之內， 其實現區域聯動的可能性是非常大的。

未來的京津冀區域經濟體將會形成以首都為核心的世界級都市集群，在這個集群當中，北京理所當然的成為其核心。但在這個城市群里，不僅需要發展好北京和天津兩個超大型城市，同時也要兼顧河北省其他城市的發展。

此外，雄安新區在發展的過程當中依然會面臨著諸多的風險與挑戰，對于雄安新區來說，其規模并不需要太大，但同時還要對京津冀經濟圈、對全國乃至對全世界都產生一定的影響，進而起到樞紐的作用，所以，對于雄安來說，其發展的道路任重而道遠。

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（責任編輯、校對：李丹）endprint