對優化國庫集中支付制度的思考

摘 要：2001年頒布實施的《國庫集中收付制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），選擇了以國庫單一賬戶體系為基礎“先支付、后清算”的商業銀行代理國庫集中支付業務模式，是對財政資金賬戶設置和收繳方式的根本變革，是加強財政資金管理，提高資金使用效益，從源頭上防止腐敗的一項重大舉措。但隨著改革覆蓋面逐年擴大，財政預算管理不斷規范，國庫集中收付業務在制度建設、運行管理以及業務監督等方面暴露出的問題日漸凸顯，存在較大的資金風險隱患，亟待解決。

關鍵詞：集中收付 制度優化 問題建議

中圖分類號：F830

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）10-138-02

一、國庫集中收付業務存在的問題

（一）財政監督不到位

1.零余額賬戶提現頻繁。實行國庫集中收付后，允許預算單位在規定的額度內通過零余額賬戶提取現金，用于辦公日常零星支出。但有的單位常以備用金形式將大額資金拆分提取現金，財政部門只能通過支付系統掌握其提出現金的總額，而不能監控到現金的用途和支出情況。

2.財政資金滯留專戶問題嚴重。一是地方財政部門通過財政直接支付違規將庫款大量調往財政專戶，造成大量資金滯留在財政專戶中。二是預算單位在開設零余額賬戶后，未將實有資金賬戶撤銷，也未經財政部門審核備案，而將資金通過代理銀行從零余額賬戶轉移到本單位原實有資金賬戶，造成資金未支付到最終收款人和供應商賬戶，仍分散在預算單位賬戶中。

3.專戶資金缺乏有效監督。據不完全統計，目前我國財政專戶近20萬戶，專戶內沉淀資金約2萬億元，平均每個專戶資金余額1000萬元{1}。這些專戶都開設在商業銀行，財政部門常常利用各商業銀行之間的競爭關系，隨意調配資金，甚至利用企業網銀辦理支付結算業務。

（二）代理銀行監控乏力

1.代理銀行流程控制不到位。目前大部分代理銀行仍使用TBS2.0業務操作系統，該系統缺乏與財政集中支付系統接口軟件，無法實現地市級及以下國庫集中支付核算專項功能，無法對“零余額賬戶日終余額”、“按額度控制支付”、“按限額提現”等關鍵流程進行系統自動控制，導致無額度清算問題時有發生。

2.代理銀行墊付資金問題突出。代理銀行根據地方財政部門或其授權預算單位指令，先行辦理財政資金支付后，由于庫款余額不足等原因，當日不能與國庫進行資金清算，造成代理銀行系統內墊款支付，增加了代理銀行的資金營運成本。

3.代理銀行占壓、挪用財政資金等違規行為層出不窮。代理銀行受利益驅動對集中支付資金既無意愿也無權限監管，他們更多關注的是與財政建立良好的合作關系來吸收財政專戶存款，甚至通過未支付、先清算，或不及時將收款人退回資金及時退還國庫等違規行為占壓、挪用財政資金實現其利潤最大化。

（三）國庫監督難度加大

1.監管處罰依據不足。目前，國庫集中收付業務監督處罰依據粗化、陳舊，早已無法適應當前國庫業務發展。國庫部門在開展業務檢查時，對發現的問題除確屬“占壓財政存款或者資金”的，能夠依照《金融違法行為處罰辦法》給予處罰，對于不及時與國庫辦理清算、“先清算、后支付”等行為，只能采取通報、警告等手段，處理違規行為的主動權不掌握在國庫部門手中，約束力和執行力大打折扣。

2.國庫事中監督弱化。目前，支付指令都是由財政部門?；蚱涫跈囝A算單位發起，國庫部門無法全面、及時掌握每筆支付的明細信息，只能按照財政部門簽發的額度，審核代理銀行資金清算申請，被動進行事后資金清算。對代理銀行已支付資金的合理性、合規性難以監督，特別是對大額撥款的審核權無法行使，國庫事中審核監督功能名存實亡。

3.支出信息、記賬口徑有出入。國庫集中收付改革后，財政在支出功能分類基礎上增設了經濟科目，按資金支出的經濟性質和具體用途對資金使用進行統一細分，而國庫仍使用支出功能分類，致使國庫、財政信息不能完全匹配，且記賬口徑未實現同步、同向、同內容，往來科目、暫收暫付等科目缺乏同一使用口徑，致使支出無法對賬，增加了監管難度。

二、產生上述問題的主要原因

（一）“國庫單一賬戶體系”導致財政資金分散管理突出

“國庫單一賬戶體系”下，存在大量的財政專戶和各類收支過渡賬戶，巨額財政資金散落在龐大的財政專戶體系中，既不利于盤活財政存量資金，也不利于政府統籌調度資金，同時也為財政部門人為控制預算收支進度提供了便利條件。

（二）“先支付、后清算”方式設計成為違規行為的制度缺陷

“先支付、后清算”要求代理銀行先用自有資金進行墊付，在與國庫部門進行匯總清算，如果庫款余額長期不足，就會造成代理銀行長期墊付資金，形成事實上的借貸關系。由于這是一種隱性的、不規范的借貸行為，極易導致財政風險轉化為信貸風險。同時，“先支付、后清算”有悖于《支付結算辦法》“銀行不墊付資金”的規定，嚴重影響支付結算秩序，也極易導致代理銀行墊付資金風險。

（三）現行支付流程影響支付的安全與效率

現行的支付流程，支付都是由商業銀行完成，國庫部門只是按照財政部門簽發的額度被動地與代理銀行進行事后清算，且只要有額度、已支付，國庫部門就必須清算，否則，商業銀行會墊付資金形成風險。國庫部門的庫款支撥職責實際上由商業銀行承擔，且這種“倒逼”的流程設計，資金支付的安全性、準確性、及時性難以得到有效保障。

（四）商業銀行代理國庫集中支付模式缺乏有效地制衡機制

作為以盈利為目的商業性金融機構，在取得代理銀行資格后，由于在利益上有求于財政，因而不可能承擔起國庫事中監督職責，更難以對財政部門將其墊付的信貸資金充當財政資金使用進行制約，甚至出于對利潤最大化的追求，通過未支付先清算、代理銀行實際支付與資金清算完全脫節等方式占壓、挪用財政資金，嚴重弱化了部門間的權利制衡作用。endprint

（五）國庫信息化重復建設、浪費嚴重且部門間信息共享水平低

因財政部門、人民銀行、代理銀行在信息化建設中缺乏長遠的國庫信息化建設整體戰略，造成信息共享水平低、信息運行滯后。從目前實際情況看，除稅收收入通過財稅庫行橫向聯網系統實現跨部門信息共享外，大量非稅收入征繳、財政支出明細信息均為“部門所有”，信息壁壘嚴重。此外，由于缺乏統一規劃和指導，代理銀行也分別開發了形式多樣的應用系統，重復建設、耗資巨大、浪費驚人。

三、優化國庫集中收付制度改革的幾點建議

（一）嚴格清理整頓財政專戶，盡快建立真正的國庫單一賬戶制度

逐步取消財政部門開設的近20萬個財政專戶，取消一切不必要的收繳支撥過渡性賬戶，使輔助性賬戶真正變成零余額賬戶，減少財政收支中間環節，提高財政預算執行效率和透明度，使國庫單一賬戶真正成為國庫資金運行的“總閘門”。同時，在法律層面，嚴禁開設專戶。對于確有必要開設的專戶，應當盡可能的在國庫部門開設。特別需要在商業銀行開設的，要嚴格限定條件和范圍，同時，財政專戶資金收支信息應與國庫單一賬戶實現實時、逐筆信息共享。

（二）以國庫單一賬戶為基礎，推行國庫直接支付模式

國庫集中收付制度必須建立在國庫單一賬戶基礎之上，因此，國庫部門應積極推動新《預算法》的貫徹實施，徹底摒棄現行商業銀行代理集中支付模式，推行由人民銀行國庫直接支付模式，即：人民銀行國庫根據財政部門或預算單位的支付指令，直接將款項從國庫單一賬戶支付給商品和勞務供應者或用款單位。該支付流程路徑最短，效率最高，成本最低，也有利于財政與人民銀行之間相互制衡。

（三）完善各項配套制度，強化國庫事中監督

遵循新《預算法》的立法精神，按照“完整、規范、透明、高效”的原則，修訂完善《預算法實施條例》、《國家金庫條例》及其實施細則，明晰各部門權責配置，健全預算執行的監督制衡機制。同時，研究制定人民銀行國庫直接支付業務運行管理辦法，強化國庫在預算收支執行過程中的事中監督職能，確保國庫資金安全完整和資金繳撥準確及時。

（四）從戰略發展的高度推進“國家金庫工程”建設

目前，各有關部門已分別建成了多個相關的國庫信息化系統，初步實現了國庫業務處理電子化。為進一步提高國庫管理信息化水平，建議在充分尊重現實格局的基礎上，有效整合、優化現有系統，盡快實現現行各系統互聯互通和信息共享。同時，應充分借鑒當代信息化建設的先進理念，以更高的起點和更開放的視野加快推進“國家金庫工程”建設，為國庫集中收付制度改革乃至現代化國庫管理建設奠定堅實的技術基礎。

注釋：

{1}劉貴生，李海.國庫觀察與思考[M].中國金融出版社，2015

參考文獻：

[1] 劉貴生.唯有國庫集中才有國庫集中收付[J].現代國庫論，2014（5）

[2] 劉貴生，李海.深化國庫集中收付制度改革勢在必行[J].國庫觀察與思考，2015（12）

[3] 劉貴生.國庫管理與反腐倡廉[J].金融會計，2016-04

[4] 鄒梅群，陳蘇珍.關于深化國庫集中支付改革的思考[J].中央銀行經理國庫理論與實踐（2015）上冊，2015（10）

（作者單位：中國人民銀行石嘴山市中心支行 寧夏石嘴山 753000）

[作者簡介：陳文靜（1984—），女，寧夏銀川人，現供職于人民銀行石嘴山市中心支行，會計師，大學本科。]

（責編：玉山）endprint