生態城市建設中的優化環境治理體系對策研究

蔡如樺+張維昊+杜群

摘 要：我國特大型城市正處建設生態城市、優化環境治理體系的起步階段，其相應的對策研究具有迫切的重要性和現實意義。文章全面梳理概括了環境治理體系理論、生態文明建設理論，并結合多元共治理論提出了“三態”優化關系，這些理論基礎為研究環境治理體系提供了基本的思路、方向和指導原則；并通過分析我國城市在環境治理方面存在的普遍問題，為研究優化環境治理體系對策提供基礎與支撐，并為其生態文明建設和環境治理體系的優化提供參考與借鑒。

關鍵詞：生態城市建設；環境治理體系；多元共治；對策研究

中圖分類號：X321 文獻標志碼：A 文章編號：2095-2945（2017）30-0178-02

十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標，提出推進國家治理體系和治理能力現代化。生態環境治理治理是國家治理體系的重要組成部分之一，環境治理體系即環境治理中涉及到的政治、經濟、社會、文化、生態等總的制度體系，它與社會治理體系一樣共同構成了國家治理體系[1]。從管理到治理是當今世界應對城市環境問題的基本趨勢，環境治理作為一種新的管理理念受到了廣泛認可。如何使環境、經濟協調發展，如何解決日益復雜嚴峻的環境問題，如何推進環境治理體系構建工作就成為一項亟須解決的重要課題。在此背景下，研究環境治理體系的基本理論，探討城市環境治理的模式與創新機制，就具有很強的理論和現實意義。本文通過分析我國城市在環境治理方面存在的普遍問題，通過梳理環境治理體系理論，提出了環境治理的目標體系、執行體系和保障體系，并結合多元共治理論提出了“三態”優化關系，為研究環境治理體系及生態城市建設提出對策與建議。

1 環境治理及環境治理體系基本理論

1.1 多元共治是環境治理強大動力

環境治理是在環境管理的基礎上進一步推動社會各主體之間的協調、對話和談判，通過廣泛的共識和參與[2]，實現各主體之間進行廣泛的互動，從而達到環境治理的目標和要求，實現對管理的超越。環境治理通過政府、企業、社會組織和公眾共同參與，通過信息交流、分權決策、共同實施來解決環境問題的多元主體參與模式，各主體間為合作型的伙伴關系，政策制定和執行框架可容納各主體，形成環境責任共同分擔并實現社會化的局面[3]。

1.2 環境治理體系的內涵

本研究將環境治理體系劃分為環境治理的目標體系、執行體系、保障體系。環境治理體系以實現人與自然的和諧發展為目標的文明形態，因此環境治理的目標體系與生態文明的建設要求契合。多元共治是環境治理的基本理念，也是環境治理體系的執行機制，政府、企業、非政府組織和公民都有義務與責任保護環境，上下互動、左右協調、內外結合、多元合作、共進雙贏，是環境治理執行體系的內在要求[4]。高效有力的法治政府建設是深化政治體制改革的重要組成部分，是環境治理的有力保障，完善政府、環保部門依法監督管理、有關部門協調配合、全社會共同參與的環境治理體系，健全環境與發展綜合決策機制；充分必要的治理投入，營造優良的投資條件，配備科學合理的人力資源及治理裝備，是環境治理體系有效運轉的重要保障。

1.3 “三態”優化理論作為環境治理的核心理念

通過對環境治理的思考，本研究將環境治理的核心理念可歸納為“三態”優化。所謂“三態”，指環境治理對象和過程中不同要素的“形態、狀態和心態”。“形態”，指各自然環境要素在一定時期一定條件下所表現出來的物理特征，例如山水田林湖等生態元素的邊界范圍和健康程度等，是生態環境的基礎要素；“狀態”，指各自然環境要素在一定時期一定條件下所具有的化學及生物特征，例如空氣中的PM2.5（細顆粒物）、土壤中的重金屬等，當其進入到生態環境中并達到一定濃度時就會造成污染，這都是環境要素狀態變化的問題；“心態”，指政府、企業及公眾在面對環境保護問題時所表現出來的社會心理特征，即對生產、生活、生態三者之間關系的理解和認識。“形態”和“狀態”的優化，是環境治理的客觀要求和目標，而“心態”優化則是環境治理的前提和基礎，也是環境治理能否推進的關鍵所在。當前，地方政府、生產企業和社會公眾對于保護環境形態、狀態的心態仍因立場、利益而有所不同，需要通過教育、經濟以至法律等手段不斷調整地方政府的執政理念、生產企業的責任意識以及社會公眾的環保認知，才能最終保護好自然賦予的美好形態和良好狀態。

2 我國城市環境治理存在的問題

2.1 行政主體的法定職責不夠明晰

環境治理是一個綜合性很強的體系[5]，生態環境治理執行體系中包含發改、經信、環保、水務、城管、交通、規劃、食藥監、公安、交管等多個職能部門，各部門為各自履職，難免造成片面強調行政分工，環境治理缺乏凝聚力，不利于環境治理體系的有機整合，也不利于依法行政的推進。對環保治理承擔法定職責的部門沒有形成系統完善的違法行政責任追究制度，并在強化對行政不作為、亂作為的問責和建立績效評估方面制度還不到位。

2.2 多元共治格局還未形成

在新環保法已經實施的現實背景下，在改革創新社會治理、加強社區治理工作時沒有及時抓住良機，將環境治理融入社區治理以形成多元共治格局，政府主導作用不夠。企業承擔社會責任不足，部分企業片面追求經濟效益與自身發展壯大，不惜以犧牲環境為代價。公眾發揮主動作用層次不高，往往只關心涉及自身的環境問題，對山體湖泊保護等重大生態環境問題關心關注程度明顯不足，公眾主動力不強。

2.3 環境治理資金保障水平不高

環境保護投資包括涉及城市環境設施建設、環境管理、污染防治、水環境治理等政府投資和建設項目環保投資，環境污染治理投資總額包括城市環境基礎建設投資、工業污染源治理投資和建設項目“三同時”環保投資[6]。我國城市在環保投資方面資金來源單一，主要依靠省或市級財政撥款，未有效發揮社會資本作用。

3 推進生態城市建設，優化環境治理體系的對策建議endprint

3.1 優化頂層設計，強化規劃引領

3.1.1 加強統籌謀劃

增強生態建設意識，以環保優化發展。一是建議市政府強化生態城市建設的執政理念，大力度推進環境治理體制機制創新，在發展中充分統籌規劃生態文明建設，堅持在保護中發展，在發展中保護。二是完善頂層設計，根據發展思路和產業現狀，進行頂層思考，確定生態環境保護總體目標、路線圖和時間表，從環境質量、污染防治、企業監管、公眾參與等方面細化環境目標。

3.1.2 制定推進方案

要結合城市遠景規劃和發展戰略規劃研究成果精心編制生態建設和環境保護規劃。切實維護規劃的權威性，研究制定年度實施方案，明確責任主體，嚴格落實考核。在落實生態環境專項規劃中堅持查找實現有困難的方面，特別是抓住大氣污染、飲用水、山體湖泊、油煙噪聲等幾個影響環境質量和群眾滿意度的突出問題，在規劃實施工程中分步驟安排解決，為全力加快綠色發展，建設美麗城市提供強大支持。

3.2 創新體制機制，優化行政資源

3.2.1 建立高效、開放的溝通協調機制

以新的環保法和部門職責為基礎，制定黨政部門環境保護管理職責規定，黨政同責，述職考核。強化環境保護委員會工作機制，定期調度生態環保工作，解決工作重點、難點，特別是不容易理清責任的疑點，同時可設置生態環境協調聯席會，牽頭協調涉及多部門的重要綜合工作，完善環境治理協調機制和信息溝通機制。

3.2.2 優化行政體制改革，加大執法力度

大力推進行政體制改革，形成強有力的環境治理工作合力。一是加強監管與執法，保證執法機構運行效率。二是借助網格化管理平臺實施環保網格化管理，結合社會治理創新部署將生態文明建設納入街道社區基層工作。三是建立以環境質量為核心的環境監測體系并以市場作為基礎手段解決社會、生活等其他環境監測問題，通過市場潛力彌補政府監測的不足[7]使環境監測市場化，通過市場這只無形的手作為基礎手段解決社會、生活等環境監測問題，更加有利于保護生態環境，通過市場潛力彌補政府監測的不足。

3.3 激勵社會參與，構建共治格局

3.3.1 引導公眾參與，建立多元共治體系

政府在新環保法所規定的對環境質量負總責的法定要求下，依法主導環境治理工作，同時主動尋求企業、非政府組織、公民的支持，與社會各界建立合作型的伙伴關系，建立容納多主體的執行框架，形成共同分擔環境責任使之社會化的機制。

3.3.2 提高企業環保意識，充分發揮應有責任

借新環保法實施東風，提高企業環保守法意識，培養注重環保信用的良好氛圍，使企業自覺承擔社會責任由法制強制轉到法治守法，做到環境污染信息公開、及時準確申報登記、強化治污達標排污、大力實施清潔生產，通過減排治污為環境質量改善打下堅實基礎。

3.3.3 加強對社會各方的宣傳教育，提高生態環保理念

強化宣傳教育，喚起市民環保意識，將人人參與環保植入市民的心中。鼓勵公眾參與生態建設與環境保護工作，鼓勵媒體獨立報道，進一步加強輿論監督力度。實現對環境治理中信息公開和公眾參與兩個核心要素的有力推進，保障居民的環境知情監督權。

3.4 健全保障體系，優化治理環境

3.4.1 加大環保投入，提升環境質量

加大政府環境保護資金的投入。在當前生態環境問題伴隨著經濟增長而日益嚴重的形勢下，政府應把生態建設和環境保護的投入作為公共財政支出的重點，在資金投入上側重對污染防治、生態保護、環保試點示范和環保監管能力建設。

3.4.2 引入社會資本，激發市場活力

國務院2014年下發了《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，提出了創新生態環保投資運營機制的工作要求，建議鼓勵社會資本積極參與生態建設和保護，推動環境污染治理市場化[8]。

3.4.3 提高技術含量，加強隊伍建設

實踐“互聯網+環保”，建設監測監控網絡，實現全覆蓋、無死角監管。通過執法體制改革，加強環境執法能力建設提高人員素質。以集中執法權為契機，加強執法隊伍培訓和能力提升，建立一支業務精、能力強、信息化的環境執法管理隊伍，大幅提高日常環境管理能力，以及突發環境事件預防、應對水平。

4 結束語

建設生態城市，優化環境治理體系是滿足市民擁有美好生活的民生訴求，是依法推進生態文明建設的客觀要求，是實現新常態下可持續發展的戰略需要。本文通過分析研究環境治理理論體系理論，結合我國城市在環境治理體系構建過程中表現出的共性問題，為建設生態城市指出了“三態”優化關系及多元共治策略。本文的研究進展與對策建議可為正在研究環境治理體系及生態城市建設的地區提供參考與借鑒。

參考文獻：

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[8]伍文虹，劉華.碳排放權交易標準體系框架模型研究[J].中國標準化，2015（07）：93-97.endprint