多學科視角下的檔案學理論研究進展（之四）
——法學視角

文 / 徐擁軍 蔡美波

多學科視角下的檔案學理論研究進展（之四）
——法學視角

文 / 徐擁軍 蔡美波

文章基于法學視角梳理近十五年來與檔案法規相關的著作和論文，總結檔案法規體系建設、《檔案法》修訂、法規遵從等方面取得的研究成果；提出加強檔案行政救濟研究、重視檔案法規體系的協調統一、突出地方檔案法規特色、落實檔案執法監督檢查制度等檔案法規研究的發展方向。

檔案法規；檔案法；法規遵從

檔案與法律關系密切。一方面，檔案作為原始記錄，是司法的最基本證據；另一方面，檔案管理作為社會活動，需要法律予以規范。因而，法學是檔案學最基本的研究視角之一。筆者從檔案法規理論研究和具體實踐兩方面，梳理出近十五年來我國檔案法規研究取得的成績和現存的不足，并提出改進建議。

一、文獻檢索與統計

（一）主要著作

筆者在國家圖書館、中國人民大學圖書館、北京大學圖書館、“當當網”、“亞馬遜”、“買書網”等網站進行搜索，檢索出2002年至2016年我國有關檔案法規研究的著作，如表1所示。

由表1可知，我國平均每年有一本檔案法規著作出版。但是，近十五年來出版的檔案法規著作總體上數量不多、深度不夠，缺乏連續性和系統性。另外，同一作者最多出版一部專著，表明目前尚未形成核心作者。

（二）主要論文

筆者利用中國知網、萬方數據知識服務平臺、人大文庫等數據庫，以“檔案+法規”“檔案+法制”“檔案+法治”“檔案法”等為檢索詞，分別進行主題檢索，經過初步刪選，獲得相關性較高的論文405篇，具體年度分布情況如下：

表1 2002年至2016年有關檔案法規研究的著作

圖1 檔案法規研究論文的年度分布

從上圖可知，近十五年中每年論文數量基本保持在20篇以上，而且穩中有升，表明我國檔案界對于檔案法規的研究比較充分，研究熱度持續時間長。

二、研究焦點

（一）檔案法規體系建設

1992年，國家檔案局發布《檔案法規體系方案》，標志著我國檔案法規體系建設開始進入一個具有自覺意識的新階段。隨著社會的發展變化，法規體系也必須隨之進行修改、補充與完善。近年來，針對我國檔案領域中面臨的新情況和新問題，不少檔案學者對檔案法規體系的建設與完善進行相關研究，形成一系列研究成果。

1.檔案法規體系的概念與結構。首先，關于檔案法規體系的概念，朱玉媛認為，檔案法規體系是“根據一定的標準，將不同內容、不同形式的檔案法規組成一個有聯系、有層次、和諧統一的有機整體”[1]。潘玉民認為：“檔案法規體系是以《檔案法》為核心的現行檔案法規的有機統一整體”[2]。江蘇省檔案科學研究所認為，我國檔案法規體系是我國國家機關制定的用以調整國家機關、社會團體、企業事業單位和公民檔案事務社會關系法律規范的總和。[3]

其次，關于檔案法規體系的基本結構，有“三層次說”，即“《檔案法》、行政法規、檔案規章”[4]；有“四層次說”，即“檔案法律、檔案行政法規、地方性檔案法規、檔案規章”[5]；有“五層次說”，即將“四層次說”中的“檔案規章”分解為“中央檔案行政規章和地方檔案行政規章”[6]；還有“六層次說”，即“檔案法律、檔案行政法規、國務院部門規章、地方性檔案法規和規章、強制性技術規范、其它規范性文件”[7]。

另外，還有部分學者指出了我國檔案法規體系存在的問題，并提出完善建議。例如，胡春華認為，我國檔案法規體系存在“檔案行政部門和行政相對人權利義務規定不平衡，檔案法規體系的完備性不夠，檔案法規體系的系統性不夠，檔案法規體系中部分內容相對滯后”[8]等主要問題。李伯富認為，我國檔案法規體系存在的主要問題表現在形式結構、內容結構與立法技術三個方面，并提出“建立并完善科學統一的檔案立法制度，從源頭上保障檔案法規體系從形式到內容的協調性、完整性和規范性，建立并完善以檔案法為統帥的檔案實體法規范和檔案程序法規范并行的檔案法規體系，全面清理現行檔案行政法規、規章等規范性法律文件，并在清理基礎上進行規范化和系統化”[9]等完善措施。

在具體實踐上，國家檔案局于2011年6月頒布了新的《國家檔案法規體系方案》，規定我國檔案法規體系是在憲法的統領下，以《檔案法》為核心，由符合《立法法》規定的若干法律、行政法規、地方性法規、規章構成的相互聯系、相互協調的統一體。新方案的發布，標志著我國檔案法規體系建設的計劃性、科學性進一步增強，對于健全完善檔案法規體系具有重要的指導意義。數據顯示，截止“十二五”末，全國共有單行檔案法律1部、檔案行政法規3個、國務院部門的檔案規章39個，其中以國家檔案局名義或者由國家檔案局牽頭與其他部委聯合發布的規章22個；地方性檔案法規62個，其中省級制定了31個，24個較大的市制定了31個；地方政府檔案規章87個。其中省級43個；另外，還制發有大量的規范性文件，其中僅國家檔案局層面就有100多件。[10]至此，我國檔案法規體系總體呈現一種“上窄下寬”的金字塔式四級結構，即國家層面的檔案法律法規效力高但數量較少，地方性檔案法規和規章效力低但不斷豐富。

2.地方檔案法規建設。地方性檔案法規是指由依法享有地方性法規立法權的地方人民代表大會及其常務委員會依法制定并頒布實施的，在其各自的行政區域內具有法律效力的地方性的規范性文件。針對我國檔案內容的豐富化與檔案管理的復雜化，檔案學者對地方性法規建設進行了相關研究和探索。胡春華認為，“可操作性”是提高地方檔案立法質量的重要因素，并從五個方面對檔案隊伍提出要求。[11]劉迎紅總結了我國地方檔案法規建設存在的問題，即“地方特色普遍未予彰顯、可操作性不強、對當下檔案事業發展時代性的把握尚顯欠缺、普遍存在的幾種不合理傾向”；并提出地方性檔案法規建設必須考慮地方實際，把總結經驗與科學預見相結合，并全方位提高檔案人員的整體素質。[12]陳忠海、吳雁平從立法依據、立法淵源與法律效力、法規名稱與適用范圍、頒布時間和實施時間、形式結構、邏輯結構等六個方面，對我國地方檔案法規立法技術存在的問題進行分析。[13]李鐵麗立足于檔案法規的一般性原則和特殊性原則，提出地方檔案法規應具備的“細化實施、溝通彌合、修補充實、特殊調節”[14]等四大功能。

從實踐層面看，1995年6月，《上海市檔案條例》公布實施，揭開了地方檔案法規建設的新篇章。進入21世紀，我國的地方檔案法規建設成績顯著，多數省份已根據經濟建設和檔案事業發展需要對原地方檔案法規作了修訂。“十二五”時期，我國新增或修訂的檔案法規主要集中在由省、自治區、直轄市和較大城市依法定權限制定的地方性政府規章中，其所占比例高達83.6%。在全國31個省、自治區、直轄市（不包含臺灣省和香港、澳門特別行政區）中，山東（19部）、浙江（18部）、北京（15部）、廣東（14部）、河北（12部）、天津（11部）等省市制定的檔案法規都在10部以上。[15]可見，不斷豐富與完善地方檔案法規已成為我國檔案法規體系建設的重要趨勢。

3.其它專門性檔案法規建設。首先，在企業檔案法規建設方面，郝杰等人通過分析市場經濟的特征，得出構建企業檔案法規體系的三原則，即“適應性、配套性、實用性”[16]。王思詩結合近十年我國企業檔案法規的頒布情況，提出“企業檔案法規體系由行政法規、部門規章、規范性文件三個層次組成”[17]。傅樣系統梳理了我國民營企業檔案政策法規的產生及發展過程，通過比較不同省市出臺的民營企業檔案法規政策，認為應該加快制定適用于全國范圍的民營企業檔案管理法規。[18]

其次，在城建檔案法規建設方面，張文龍認為，《城建檔案法》是進一步推進城建檔案工作的重要保障。他建議通過制定《城建檔案法》來健全中央、地方城建檔案法規配套體系。[19]趙志龍認為，我國城建檔案法規體系作為國家法律體系的重要組成部分，由法律、行政法規、行政規章、地方性法規、技術規范和其他規范性文件等六個層次組成，并且不同法律層次的法律文件產生不同的效力等級。[20]

再者，在電子檔案法規建設方面，李彥認為，我國尚未構建起完整的電子檔案法規體系，并提出“堅持國家頂層設計原則、加強國家權力機關立法建設、拓展法規建設內容”[21]等三方面的措施。馬仁杰、張浩提出，在《檔案法》的修改中，應明確電子文件的法律效力、電子文件的歸檔要求和電子文件的管理原則等宏觀方面的內容，形成普適性的電子文件（檔案）管理規范。[22]2012年9月，《電子檔案移交與接收辦法》對“電子檔案”概念作出權威界定。2016年4月，《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》正式提出要加快制訂相關標準和規范，明確各類辦公系統、業務系統產生的電子文件歸檔范圍和電子檔案的構成要求。另外，其它方面的專門性檔案法規建設也取得一定進展，如2015年國家檔案局和民政部出臺的《城市社區檔案管理辦法》、2016年財政部和國家檔案局出臺的新《會計檔案管理辦法》等。總之，我國的專門性檔案法規數量增長迅速，內容多樣，與社會發展需要聯系密切。

（二）《檔案法》的修訂

現行《檔案法》于1987年頒布，1988年實施，1996年第一次修訂。近年來，隨著社會經濟的發展、科學技術的進步、法制體系的建設、思想觀念的更新，檔案工作的內外環境發生巨大變化，《檔案法》出現諸多不適應現實情況的地方，迫切需要予以第二次修訂。作為調整檔案法律關系的部門基本法，《檔案法》的修改事關檔案事業全局，檔案工作者們圍繞如何修訂《檔案法》，展開了廣泛而深入的討論。

1.《檔案法》修訂的建議。從宏觀立法原則看，王應解提出《檔案法》修改中應堅持六個原則：“慎重修法原則、現實性與前瞻性相結合的原則、部門基本法定位的原則、法律一致性原則、堅持‘藏用并重、利用優先’的原則、科學分類區別對待的原則”[23]。王英瑋從用戶服務的角度出發，認為修改后的《檔案法》應當體現“用戶第一”的服務精神，應當符合“公平服務，有效服務”的要求，應當明確檔案開放期限等問題。[24]蔣衛榮圍繞《政府信息公開條例》提出，《檔案法》第二輪修改的重點是確立“‘公開是原則，保密是例外’的立法精神、電子文件如何‘入法’、如何從立法技術上保證檔案行政執法工作有效開展”[25]等問題。曹宇、孫沁對比國外立法，認為《加拿大圖書檔案館法》在“注重信息資源的整合、加強檔案利用服務、完善檔案法規體系”[26]等方面對我國《檔案法》修改具有借鑒意義。黃夏基、黎琳琳立足檔案利用者的需求，提出《檔案法》的修改應“突出公共檔案館的職能、實現權利與義務的均衡、具體界定保密與開放”[27]。張浩從促進檔案信息資源開發利用角度，建議《檔案法》修訂的內容應集中在“國家檔案館職責、檔案信息資源開放、檔案信息資源開發、檔案信息資源利用、申訴和救濟途徑、檔案人員素質”[28]等六個方面。總之，大家已普遍認識到《檔案法》修訂的重要性，現有的研究成果將為《檔案法》第二輪修訂和檔案事業發展奠定堅實基礎。

2.《檔案法》修訂的實踐。從修訂進程看，2007年3月，國家檔案局正式啟動《檔案法》第二輪修改工作，向全國檔案系統征求修改意見；2009年3月，國家檔案局在北京召開《檔案法》修改專家座談會，并形成修訂初稿；2010年5月，《檔案法》修訂草案（初稿）提交國家檔案局局務會審議，形成征求意見稿；2012年至2015年，《檔案法》修訂工作連續列入國務院立法工作計劃研究項目；2016年2月，中國法學會在北京召開《檔案法》修訂草案（送審稿）專家研討會；2016年5月，《檔案法》修訂草案（送審稿）正式出臺，并向社會公開征集意見。新出臺的《檔案法》修訂草案（送審稿）在保障公民檔案利用權與個人隱私權、強調檔案的形成及其責任、強化檔案行政監管、增加電子檔案管理“入法”、細化檔案違法行為及處罰等方面具有明顯進步性，并引起了檔案界的熱烈討論。但《檔案法》修訂是一項艱巨且復雜的工作，目前仍有繼續完善的方面。例如徐擁軍、李晶偉、蔡美波提出，《檔案法》修訂草案（送審稿）在立法語言嚴謹性、法條內容合理性、法律體系協調性等方面存在局限性，并建議《檔案法》修訂應堅持慎重修法的原則、貫徹以人為本的立法理念、使用規范嚴謹的法律語言、構建協調一致的法規體系。[29]丁海斌通過區別行業法與行業工作條例等實施規范，對《檔案法》修訂草案（送審稿）的88條款逐條進行分析，共提出32條問題與建議。[30]

（三）法規遵從的發展

法規遵從（Regulatory Compliance）是指企業在業務活動中，要遵守各項法律法規和規章制度，而且能證明自身確實遵守了相關要求。檔案記錄了企業各項業務活動的依據、過程和結果，是企業守法、合規、誠信經營的可追溯性證明。實現法規遵從要求企業依法、有效地管理檔案，保證信息的真實性、完整性、可用性和安全性，為企業活動提供合法性證明。對法規遵從的強調，始于2002年美國的《上市公司財務改革與投資者保護法案》（簡稱《薩班斯法案》，Sarbanes-Oxley Act）。該法案對在美上市公司的文件存檔作出嚴格規定，強調通過審計檔案來審計企業行為，以實現對企業的監管。2010年，我國財政部、證監會、審計署、銀監會和保監會聯合頒布《企業內部控制基本規范》，對企業信息的真實完整、文件的存儲和保管提出要求。關于檔案與法規遵從、企業內部控制的研究剛剛起步，這一領域值得檔案學者繼續關注。

1.檔案管理對企業內部控制的作用。麥道夫·卡恩（Randolph Kahn）將檔案管理對內部控制的作用進一步細化到合規管理層面，探究了檔案管理項目對企業的重要性，指出檔案可以記錄企業依據法律法規開展業務活動，因而檔案管理是證明企業合法合規運營的前提條件，并給出了具體操作框架的7項關鍵要素。[31]小谷志（Kotani Masashi）進一步探討了作為企業內部控制重要目標的“合規”的術語概念，論述了檔案管理對于證明企業內控合規性的作用，重點從“問責制度”和“信息披露”兩個方面研究了檔案管理對合規內控的保障作用，并基于合規內控政策給出一些具體的檔案管理方法。[32]覃兆劌參照《企業內部控制基本規范》的部分條款，將企業內部控制各控制點與其所需的檔案對應起來，闡述并說明了檔案管理對企業內部控制的監督控制作用。[33]趙盈華認為，檔案管理的基本職能決定了檔案管理對內部控制和內部風險的評價監督作用。她還對檔案管理履行內部控制評價監督職能的條件做了梳理，詳細闡釋了檔案管理對內部控制的具體監督控制活動及其相應的作用。[34]段中民認為：“記錄企業質量管理和內部控制的檔案記載了企業業務體系運行的過程及其結果；證明了所做的工作能否滿足技術要求、合同要求和法規要求，以及內部控制是否達到預期的有效性；同時檔案是進行追溯的主要依據，是總結管理經驗并采取糾正措施，以及對內部控制活動進行分析、評價、驗證的主要資料，對企業進一步的內部控制活動提供參考”[35]。

2.企業內部控制對檔案管理的影響。張倩、徐擁軍綜述了檔案管理與企業內部控制的關系，即“檔案管理對企業內部具有監督控制、證明備查、記錄參考等作用；企業內部控制影響檔案管理，使之重新發現價值、轉變管理模式、提升管理水平”[36]。小谷志進一步描述了內部控制與檔案管理的密切聯系，并通過實例分析提出“檔案管理范式轉變”的構想——“內部控制導向的檔案管理”轉變為“問責制導向的檔案管理”。[37]約翰·庫恩（John Kuhn）將《薩班斯法案》對內部控制的要求進一步細化到電子文件管理層面，探索了企業內部控制合乎《薩班斯法案》要求下的現代檔案管理具體操作方法；他以一個大型跨國公司為案例，詳細闡述了COBIT（ControlledObjectives for Information and Related Technology）框架方法下的電子文件管理實踐。[38]大衛·斯蒂芬斯（David Stephens）從安達信事件等一系列美國商業丑聞為切入點，論述了《薩班斯法案》在文件管理方面的重要意義。他認為，旨在規范企業內部控制的《薩班斯法案》會將企業檔案管理提升到更高、前所未有的水平。[39]朱桂玲、陳玲霞等認為，《薩班斯法案》的頒布深刻地影響了檔案管理領域，不僅使得檔案管理作為一項強制性合規措施被法律予以保障，并且使得檔案工作的價值在公司治理方面重新得到應有的認識和重視，促進了檔案管理工作價值的重新發現。[40]

三、發展方向

總體上看，我國的檔案法規研究已取得了許多成果，但也存在著一些不足。筆者認為，未來的研究可從以下四個方面進行改進。

（一）應加強檔案行政救濟研究

在現代國家管理中，行政管理的地位越來越重要，幾乎涉及社會生活各個領域，而隨之而來的行政糾紛也日益增多。現實中，我國檔案法規或多或少都賦予了行政機關一定的自由裁量權，但對其具體權力范圍的細化和限制則相對不足，公民行駛知情權與檔案利用權的權利并未得到很好保護。因此，加強檔案行政救濟途徑的研究也就十分必要了。自《中華人民共和國行政復議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》頒布以來，行政復議和行政訴訟成為檔案行政救濟的主要途徑，這兩者不但具有在行政相對人的合法權益被侵害時提供維權的作用，在一定意義上也對行政權力具有監督作用；但與之不符的是，我國目前的檔案法規研究中涉及檔案行政救濟的論著很少。此外，行政復議與行政訴訟制度的功能雖都是為行政主體與行政相對人之間存在的行政爭議提供救濟、監督途徑，但這兩種救濟途徑是否能夠很好地銜接、減少法律盲點卻是必須考慮的問題。有學者認為，應思考檔案行政復議和檔案行政訴訟之間的適用原則，例如“行政復議救濟優先原則、司法最終救濟原則和復議與訴訟自由選擇原則”[41]。還有學者提出，行政復議與行政訴訟在受案范圍上的銜接值得注意，應嘗試“將抽象行政行為納入受案范圍”[42]等。然而，目前學界對這些問題的研究少之又少，我國的檔案行政救濟研究亟待加強。

（二）應重視檔案法規體系的協調統一

目前我國對檔案法規的研究側重于單項法規的制定，而忽視與其它法規之間的協調統一。縱向上看，我國不同級別的檔案法規數量眾多，不免產生交叉重疊或矛盾沖突，例如“有些部門的檔案行政規章將業務主管部門作為檔案行政執法的主體就是一種違反檔案法律規定的現象”[43]。橫向上看，檔案法規也容易與其它法規產生不一致；因為我國現行的200多部法律中，除《檔案法》外，另有51部法律中含有檔案管理的要求。[44]因此，想要真正理順檔案法規中的各種關系，就必須遵循共同的原則，即檔案法規條款的設置與變更、增添與刪汰，始終保持與國家相關法規的協調統一。我們要實現這一點，需要從兩方面著手。一是尊重法制建設的客觀規律，即遵循“循序漸進、突出重點、先急后緩、先易后難、先單項后綜合”[45]的立法路徑，繼續推進部門、地方、行業先行立法，逐漸轉向國家統一立法的策略。二是對檔案法規進行定期清理。數據顯示，檔案規章在檔案法規的不協調中占了很大比例，例如國家檔案局在2011年共計廢止檔案規范性文件25個，宣布失效31個；經清理后繼續有效的檔案規章20個，檔案規范性文件122個。[46]總之，檔案法規的研究必須考慮檔案法規體系的協調統一。立法部門要加強調研，避免出現體例不一、交叉重復或自相矛盾的現象，特別是在制定行業或部門檔案法規的過程中，避免出現自主性過大的規章及條例；同時，要根據現實情況的變化，對這些法律規章進行修訂完善和及時清理。

（三）應突出地方檔案法規特色

楊立人提出，“地方檔案立法的價值在于地方特色”[47]是由基本國情和地方立法的特性所決定的。我國幅員遼闊，地區政治、經濟、文化發展不平衡，檔案工作也有各自特點，地方檔案法規必然表現出一定的差異性。這要求各個地方堅持從實際出發，因地制宜地制定本地區的檔案法規。然而，現行的一些地方檔案法規、規章，無論其體例結構還是條款內容，都與上位法、同位法高度趨同，均對《檔案法》條款進行了幾近相同的細化、補充和延伸；有的即使有一些特色，也只是整體重復下局部字句的改動。這種簡單重復國家立法的地方性檔案法規、規章，由于地方特色不明顯，針對性不強，因而失去了存在的意義和價值。[48]因此，在堅持統一立法的前提下，地方檔案法規要突出地方特色，避免為立法而立法，盡量減少與上位法、同位法的雷同。地方可根據實際情況，增強法規條款的針對性和適用性，不必拘泥法規形式結構的完整，凡是上位法已經規定的條款內容可不再重復表述，提高地方檔案法規存在的價值和意義。

（四）應落實檔案執法監督檢查制度

現實來看，我國檔案法規體系雖已建立，但仍存在“重立法，輕實施”的現象；加之檔案人員執法水平不高、執法力度不夠等問題，導致一些檔案法規在實踐中未得到有效執行。潘玉民認為，檔案行政執法是指檔案行政管理部門依照法定的職責、權限和程序，適用檔案法律、檔案行政法規和規章，使檔案法律、檔案行政法規和規章在社會生活中得以實施的活動。[49]可見，檔案行政執法工作的好壞關系到檔案發展的各項指標，只有完善檔案行政執法，才能將檔案法規落到實處，實現“有法可依、有法必依、違法必究、執法必嚴”；才能真正推動依法治檔的工作進程，實現檔案為社會服務的功能。另外，我國《檔案執法監督檢查工作暫行規定》雖規定了備案審查、情況報告、執法檢查和群眾監督等四種檔案執法監督形式，但從目前各地行政執法過程來看，除了備案審查和執法檢查較為常見外，很少涉及另外兩種形式，尤其群眾監督。因而，在地方檔案法規執行中，仍然存在“重指導、輕監督，執法隨意性較大”[50]的現象。因此，只有不斷地健全檔案監督檢查管理制度，加強檔案執法過程的監督檢查力度，才能將檔案法規真正落到實處，保證檔案管理工作順利開展。

總之，法治是現代社會的一個基本理念。法治理念現已深入包括檔案領域在內的社會各個領域，依法治檔已經成為檔案事業的一項基本原則，因而法學視角下的檔案學研究十分必要而且空間很大。

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1005-9652（2017）02-0005-07

（責任編輯：虞志堅）

徐擁軍，男，湖南人，管理學博士，中國人民大學信息資源管理學院副教授、博士生導師，中國人民大學人文北京研究中心執行主任、研究員，主要研究方向：檔案學基礎理論、企業檔案與知識管理。

蔡美波，男，中國人民大學信息資源管理學院2015級檔案學專業碩士研究生。