當前農村土地流轉中存在的問題及對策建議

盧勤娣

摘 要：針對當前農村土地流轉過程中存在土地流轉規模較小、流轉意愿不強、流轉形式單一、流轉行為不規范、流轉服務管理不到位等問題，提出了新形勢下推進農村土地流轉4條對策建議。

關鍵詞：農村；土地流轉；問題；對策建議

農村土地流轉，始于上世紀八十年代初期，農村實行土地家庭承包制就已零星進行，進入二十一世紀逐步推開，2003年《農村土地承包法》實施后穩步發展。近年來，我鎮按照政策引導、因地制宜、分類指導的工作思路，在推進農村土地流轉發展農業適度規模經營方面進行了一些有益探索，但總體上來說土地流轉大多是短期的、小規模的，流轉的形式也不規范，遠遠不能適應現代農業發展的需要。

一、當前農村土地流轉過程中所存在的問題

1.土地流轉規模較小。受現行農村土地制度影響，農戶承包耕地地塊好壞搭配、分割零散的狀況造成耕地難以集中連片流轉，大戶在流轉土地時，常因“插花地”的存在而難以成行，一些規模要求較大的農業項目也無法落地。就我鎮而言，人多地少，為典型的“八山一水一分田”山區鄉鎮，可供流轉連片100畝以上的耕地屈指可數。

2.土地流轉意愿不強。部分基層干部對土地流轉的重大意義認識不足，對農村土地流轉的重要性宣傳不夠到位，土地流轉氛圍不夠濃厚；一些農民小農經濟意識仍然比較嚴重，小富則安，滿足于守土經營現狀，寧可選擇廣種薄收，粗放經營，甚至撂荒也不愿流轉；一些經營業主考慮到農業比較效益低、勞動強度大，存在著市場風險、自然風險等不確定因素，對農業開發極為慎重，真正有實力的業主參與土地流轉的少。

3.土地流轉形式單一。當前農村土地所具有的隱性社會保障功能，使農民將承包土地視為保命田、命根子，不敢輕易放棄承包地、流轉承包地，或長時間流轉承包地，目前大多數以代耕代種、出租的形式進行流轉，處于分散的流轉模式，難以形成規模化的管理，導致土地的適度規模經營難以擴展，造成部分耕地資源的浪費。

4.土地流轉行為不規范。目前農村土地流轉基本處于自發狀態，缺乏政府有關部門的規范、監督和指導，大多發生在親戚、朋友或者鄰里之間，呈現出自發性、季節性、短期性、臨時性的特點，往往只有口頭協議沒有合同，或簽訂的合同極不規范，有的甚至與現行法律、法規相抵觸，這些不規范的合同極易引起矛盾和糾紛，也為健康有序推進土地流轉留下了隱患。

5.土地流轉服務管理不到位。目前各鄉鎮均成立了土地流轉服務中心、村成立了土地流轉服務站，大多依托鄉鎮農村經營管理站管理，有些地方經多次鄉鎮機構改革后，大多合并到鄉鎮農業（站）服務中心，職能混淆，職責不明，造成有些土地流轉服務中心（站）形同虛設，只是發發文件，應付檢查驗收。有些土地流轉服務中心（站）雖能開展一些工作，但其指導、管理、服務作用未能充分發揮，一是人員不足、兼職多、不穩定；二是業務培訓少，不能系統熟練掌握土地流轉方面的業務知識；三是宣傳力度不夠，農戶還不知道有這樣的服務機構，更談不上到該機構簽訂統一規范的書面流轉合同、土地流轉登記備案和信息發布等；四是缺少正常的工作經費，此項工作經費一直未列入各級政府財政預算。

二、新形勢下推進農村土地流轉的對策建議

1.加快推進土地確權。土地確權是推進土地流轉的基礎。當前農村集體土地確權登記發證工作已進入攻堅克難的關鍵時期，歷史遺留問題、群眾爭議等問題逐步顯現，當務之急要盡快完成確權登記頒證任務，確保確權質量，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題，進一步穩定和落實農村土地承包經營權；建立健全土地承包經營權登記制度，完善承包合同，健全登記簿，頒發權屬證書，強化土地承包經營權物權保護，為開展土地流轉、調處土地糾紛提供重要依據。

2.創新土地流轉方式。2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，《意見》中明確指出：鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地。本人結合本區各鄉鎮的做法和經驗，認為各地可因地制宜、不拘一格采取以下方式穩步推進土地流轉：一是大力推行委托代理制。充分發揮村集體經濟組織的組織協調和中介服務作用，在農戶自愿的基礎上，由農戶簽訂委托書，授權委托村集體代理土地流轉事宜，提高土地流轉效率。二是鼓勵發展土地股分合作社。引導農戶以土地承包經營權入股，通過股權分紅獲得土地長期收益。三是積極探索土地銀行。有條件的地方可以鄉鎮為單位組建土地銀行或土地信托中心，接受農民自愿“存”入的土地（經營權），支付相應“利息”，再將土地（經營權）再“貸”給有需求的經營主體。四是推進拋荒地流轉。對棄耕撂荒半年的農戶，鄉鎮政府要給予警告；對棄耕撂荒一年以上的，由村級組織流轉。五是開展“互換并地”試點示范。鼓勵各地開展“互換并地”流轉試點，建成一批有規模、有特色的流轉示范片，通過試點示范，有序推進農村土地經營權規范流轉。

3.加快培育新型農業經營主體。各地要以實施當地主導產業為重點，以“一村一品”、“一鄉一業”為突破口，通過產業發展，培育出更多的專業大戶、家庭農場、農民合作社和各類經營主體，為加快推進土地流轉奠定堅實的市場基礎。從各地多年實踐經驗來看，在現有的生產力水平下，家庭農場適度規模經營必將是未來農業經營方式的主流方向，應重點從財政稅收、基礎設施建設、金融信貸、保險、營銷市場、人才培養引進等方面給予支持。

4.加強土地流轉服務管理。進一步充實調整鄉鎮農村經營管理隊伍，加大培訓力度，不斷增強其履行職責能力；進一步加強縣鄉村三級土地流轉服務體系和信息發布平臺建設，實現與省級農村經營管理綜合信息平臺對接，提升信息搜集發布、法規政策咨詢、合同審查備案和檔案管理等方面的服務功能；進一步規范土地流轉合同管理，引導土地流轉雙方簽訂統一規范的書面流轉合同，建立健全流轉合同登記備案制度，對不規范的土地流轉合同進行重點規范，健全檔案交接、借閱保管制度，定期檢查，以確保流轉檔案完整與安全；全面開展流轉合同免費鑒證工作，凡經縣鄉土地流轉服務平臺新促成的流轉交易，在簽訂書面流轉合同時，同步進行流轉合同鑒證；進一步健全完善鄉村調解、縣（市、區）仲裁、司法保障的糾紛調處機制，妥善調處農村土地經營權流轉糾紛，縣（市、區）成立農村土地承包經營糾紛仲裁委員會、鄉鎮成立調解委員會、村組成立調解小組或有專人調解，力爭將矛盾化解在基層、解決在萌芽，為實現農村土地經營權規范有序流轉提供堅實保障。

參考文獻：

[1]張云華. 家庭農場是未來農業經營方式的主流方向[J].農村工作通訊，2016（20）：24-27.

[2]龍禹.新形勢下推進農村土地依法有序流轉的對策建議[J].決策咨詢，2013（6）.36-38.endprint