黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的制度優(yōu)化路徑探究*
——基于集體領(lǐng)導(dǎo)與黨內(nèi)民主相結(jié)合視角

劉洋

（山東大學(xué)威海校區(qū)法學(xué)院，山東威海264200）

黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的制度優(yōu)化路徑探究

——基于集體領(lǐng)導(dǎo)與黨內(nèi)民主相結(jié)合視角

劉洋

（山東大學(xué)威海校區(qū)法學(xué)院，山東威海264200）

集體領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)民主是優(yōu)化黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的重要制度資源。在全面從嚴(yán)治黨的大背景下，深入挖掘集體領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)民主優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行的實(shí)踐價值具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。從改善制度存量，推動漸進(jìn)改革的視角入手，通過保障黨員權(quán)利、加強(qiáng)干部選拔的競爭性、完善平臺建設(shè)、法治保障的構(gòu)筑等方式，將黨內(nèi)民主與集體領(lǐng)導(dǎo)結(jié)合起來，是優(yōu)化黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的適宜路徑。

黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行；黨內(nèi)民主；集體領(lǐng)導(dǎo)；制度優(yōu)化

歡迎按以下方式引用

：劉洋.黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的制度優(yōu)化路徑探究[J].克拉瑪依學(xué)刊，2017（2）3-9.

全面從嚴(yán)治黨，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，優(yōu)化權(quán)力行使是推動當(dāng)代中國政治發(fā)展的重要內(nèi)容，也是全面深化改革的基礎(chǔ)和保障。優(yōu)化權(quán)力行使固然需要精英的決心與垂范，需要從道德教育、價值培育等方面入手，然而其中最為重要的是制度路徑。從制度路徑入手優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行不僅需要制度設(shè)計的創(chuàng)新，更需要對已有制度存量的完善、補(bǔ)充和調(diào)整，從而使其煥發(fā)生機(jī)和活力。在中國共產(chǎn)黨的制度存量當(dāng)中，集體領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)民主對于優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行具有重大的積極意義。中國共產(chǎn)黨在長期的發(fā)展進(jìn)程中，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和吸取教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對于如何規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行，防范權(quán)力異化，提升權(quán)力效能，進(jìn)行了卓有成效的實(shí)踐探索，并形成了豐富的理論思想和制度“資產(chǎn)”存量，而集體領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)民主正是這一探索中較為突出的兩個方面。集體領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)民主，在內(nèi)涵上具有相通之處，在功能上相互配合支撐，共同構(gòu)成了確保黨內(nèi)權(quán)力健康運(yùn)行的保障。黨的十八大六中全會再次強(qiáng)調(diào)了集體領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)民主對于從嚴(yán)治黨的重大意義，從而為新時期進(jìn)一步完善、強(qiáng)化這兩項(xiàng)制度原則提供了依據(jù)和指導(dǎo)。在現(xiàn)有研究當(dāng)中，人們往往在不同角度對集體領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)民主分別進(jìn)行了論證和研究，本文則是從優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行著眼，試圖集中探討這兩項(xiàng)制度原則對于優(yōu)化權(quán)力的價值與意義，并對二者可能結(jié)合發(fā)揮合力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)予以分析，希望以此打開該領(lǐng)域研究思路，推動該領(lǐng)域相關(guān)研究。

一、集體領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵及其對權(quán)力運(yùn)行的制度優(yōu)化意義

集體領(lǐng)導(dǎo)原則形成于革命戰(zhàn)爭年代，中國共產(chǎn)黨第五次全國代表大會通過的《對于組織問題決議案》第一次明確提出黨的集體領(lǐng)導(dǎo)原則，指出“中央應(yīng)該堅(jiān)毅地實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)，從中央省委以至支部”。隨后，黨的六大、七大都對集體領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)與重申。新中國成立后，黨的八大再次確認(rèn)了集體領(lǐng)導(dǎo)原則，然而在1958-1976年期間，由于黨內(nèi)生活的不正常，集體領(lǐng)導(dǎo)受到嚴(yán)重破壞。改革開放后，集體領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)歷了恢復(fù)和發(fā)展，黨的十二大再次在黨章中明確集體領(lǐng)導(dǎo)原則，后來逐步完善。當(dāng)前，集體領(lǐng)導(dǎo)作為一種重要的中國特色政治制度、作為中國共產(chǎn)黨重要的黨建原則，已然受到學(xué)界關(guān)注。然而，究竟什么是集體領(lǐng)導(dǎo)，學(xué)界始終未能給出確切的定義。大部分研究者都是在默認(rèn)集體領(lǐng)導(dǎo)是一種與個人領(lǐng)導(dǎo)不同的領(lǐng)導(dǎo)體制，即是在這個意義上使用集體領(lǐng)導(dǎo)這一概念。事實(shí)上，就現(xiàn)實(shí)政治而言，對于集體領(lǐng)導(dǎo)相對明確的說明，可以在《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱《黨章》）中得到體現(xiàn)。黨的十八大修改的《黨章》第二章黨的組織制度中，第五條指出“黨的各級委員會實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。凡屬于重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，做出決定；委員會成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實(shí)履行自己的職責(zé)”。其中第二句對于什么是集體領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容做出了相對清晰的界定。根據(jù)《黨章》，集體領(lǐng)導(dǎo)是一種組織制度，而且這種組織制度更多地體現(xiàn)為一種決策制度。這就是說，集體領(lǐng)導(dǎo)是指在重大決策過程中，不是個人，而是委員會集體具有最終權(quán)威并承擔(dān)責(zé)任。然而，在學(xué)者的研究中，集體領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵和外延都被擴(kuò)大了，集體領(lǐng)導(dǎo)不僅被視為一種決策制度，而且被視為包含決策在內(nèi)的重要領(lǐng)導(dǎo)體制。有學(xué)者指出“改革開放以來，中國共產(chǎn)黨從改革體制機(jī)制入手，在探索中不斷創(chuàng)新，建立了一整套相互銜接、相互聯(lián)系的黨中央集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制體系”。這套領(lǐng)導(dǎo)體系在涵蓋“中央集體交接班機(jī)制、中央集體領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)制、中央集體學(xué)習(xí)機(jī)制、中央集體調(diào)研與咨詢機(jī)制、中央集體決策機(jī)制、中央集體監(jiān)督機(jī)制”等六大部分。從制度運(yùn)行的實(shí)際情況來看，這一總結(jié)對集體領(lǐng)導(dǎo)的概括相對比較確切。然而，這種分析僅僅將集體領(lǐng)導(dǎo)體制的觀察放置于中央層面，實(shí)際上集體領(lǐng)導(dǎo)原則是貫穿于各級黨委的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

集體領(lǐng)導(dǎo)原則的出現(xiàn)是歷史、無產(chǎn)階級政黨理論與實(shí)踐多重作用的結(jié)果，是中國共產(chǎn)黨在組織學(xué)習(xí)、組織調(diào)試、組織演進(jìn)中產(chǎn)生的結(jié)果。首先，與西方社會相比，中國社會具有深厚的集體主義傳統(tǒng)，這對集體領(lǐng)導(dǎo)原則的提出與接受提供了深層次的文化土壤。制度的設(shè)計和提出，并非在真空中憑空設(shè)想的，而是要受到其所在的歷史脈絡(luò)的影響和制約。文化傳統(tǒng)正是影響制度原則提出的重要?dú)v史因素。與西方歷史上形成的個人主義傳統(tǒng)不同，中國歷史上長期占據(jù)主導(dǎo)地位的儒家思想，屬于集體主義文化范疇。儒家思想的具體表現(xiàn)形式、承載方式雖然在19世紀(jì)以來受到挑戰(zhàn)，然而，其集體主義文化內(nèi)核卻保存了下來。這種集體主義文化傳統(tǒng)對集體領(lǐng)導(dǎo)原則形成和被接受都具有潛移默化的影響。“在中國大陸這種特殊的文化、政治和社會背景下，源于西方的領(lǐng)導(dǎo)力概念不一定能夠正確反映中國組織管理的實(shí)際情況，故中國組織管理實(shí)踐因地制宜地產(chǎn)生出了獨(dú)特的領(lǐng)導(dǎo)力模式——集體領(lǐng)導(dǎo)力，并積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。”其次，無產(chǎn)階級政黨理論與實(shí)踐，對集體領(lǐng)導(dǎo)原則造成了直接影響。如果說文化因素對集體領(lǐng)導(dǎo)原則的形成是一種深層因素的話，那么無產(chǎn)階級黨建理論則是這一原則提出的直接動因。中國共產(chǎn)黨是以馬克思列寧主義為指導(dǎo)的政黨，政黨的組建過程中列寧主義政黨原則對其產(chǎn)生了深刻影響。列寧主義政黨理論對革命領(lǐng)袖在啟發(fā)群眾、指引政黨行動、推進(jìn)革命進(jìn)程中的作用是高度重視的。然而，列寧對于革命領(lǐng)袖的認(rèn)識是一個集體而非個人，他所認(rèn)為的領(lǐng)袖“是由最有威信、最有影響、最有經(jīng)驗(yàn)、被選出來擔(dān)任最重要的職務(wù)的人們組成的比較穩(wěn)定的集團(tuán)”。黨內(nèi)領(lǐng)袖是集體而非個人是列寧對黨內(nèi)權(quán)力格局架構(gòu)的深刻認(rèn)識。實(shí)際上，這種思想是與列寧所倡導(dǎo)的民主集中制原則是一脈相承的，體現(xiàn)了集體領(lǐng)導(dǎo)的思想內(nèi)涵。第三，集體領(lǐng)導(dǎo)原則的確立是中國共產(chǎn)黨在實(shí)踐中總結(jié)的結(jié)果。中國共產(chǎn)黨誕生伊始在領(lǐng)導(dǎo)體制上便實(shí)行委員會制度，這種制度在邏輯上與集體領(lǐng)導(dǎo)具有某種天然的契合性。然而在歷史發(fā)展過程中，無論是革命戰(zhàn)爭年代，還是社會主義建設(shè)時期，都出現(xiàn)過主要領(lǐng)袖凌駕于組織原則之上，個人領(lǐng)導(dǎo)超越集體領(lǐng)導(dǎo)，從而導(dǎo)致黨內(nèi)政治生活不正常，進(jìn)而給黨的事業(yè)帶來損失的情況。針對上述曾經(jīng)出現(xiàn)的黨內(nèi)權(quán)力行使的異化與偏離的現(xiàn)象，集體領(lǐng)導(dǎo)體制作為一種吸取教訓(xùn)的結(jié)果、作為保障黨內(nèi)政治生活有序進(jìn)行的措施和手段，就是在這樣的背景下提出、完善并強(qiáng)調(diào)的。這一點(diǎn)正如鄧小平所認(rèn)識的那樣，“在我們黨內(nèi)，從長時期以來，由黨的集體而不由個人決定重大的問題，已經(jīng)形成一個傳統(tǒng)。違背集體領(lǐng)導(dǎo)原則的現(xiàn)象雖然在黨內(nèi)經(jīng)常發(fā)生，但是這種現(xiàn)象一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，就受到黨中央的批判和糾正”。集體領(lǐng)導(dǎo)原則正是在一次受到挑戰(zhàn)的過程中不斷完善，并最終得以確立的。集體領(lǐng)導(dǎo)原則的確立是中國共產(chǎn)黨探索規(guī)范自身權(quán)力行使的一個重要進(jìn)步，是歷史檢驗(yàn)的結(jié)果。

首先，集體領(lǐng)導(dǎo)有利于防范黨內(nèi)權(quán)力行使的專斷

中國共產(chǎn)黨是按照列寧主義原則組織起來的政黨，是強(qiáng)調(diào)政治忠誠與嚴(yán)格的組織紀(jì)律的集權(quán)型政黨。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)類型在使中國共產(chǎn)黨能夠保持作為一個組織的行動一致性，煥發(fā)出巨大的組織力量的同時，也蘊(yùn)含著集中的權(quán)力有可能失范，從而導(dǎo)致個人權(quán)力專斷的風(fēng)險。這一問題不僅在國際共產(chǎn)主義運(yùn)動史上一再出現(xiàn)，而且也在長期困擾著中國共產(chǎn)黨的權(quán)力運(yùn)行。集體領(lǐng)導(dǎo)原則提出的一個重要目的就是在保持權(quán)力集中實(shí)行的前提下，能夠防范個人對權(quán)力的獨(dú)斷。這一點(diǎn)毛澤東曾經(jīng)表述的非常清楚，他認(rèn)為“黨委制是保證集體領(lǐng)導(dǎo)、防止個人包辦的黨的重要制度”。無論歷史上還是現(xiàn)實(shí)中，集體領(lǐng)導(dǎo)原則提出的一個首要目的就是防范權(quán)力的個人壟斷，保障權(quán)力的健康行使。

其次，集體領(lǐng)導(dǎo)原則一定程度上能夠彌補(bǔ)領(lǐng)導(dǎo)者個人權(quán)力行使中的信息不充分的問題

對信息的掌握是權(quán)力行使的前提，無論是決策、執(zhí)行還是反饋都離不開信息的支撐。然而，現(xiàn)實(shí)生活中信息不充分、信息不對稱卻是不可避免。權(quán)力高度集中于個別人的一個重要危害，就是在信息掌握不充分、不系統(tǒng)、不完整，甚至是不正確的前提下做出的決策，這種決策可能是錯誤的、執(zhí)行可能是偏頗的、反饋可能是片面的。而上述種種最終會導(dǎo)致權(quán)力行使成本提升，權(quán)力行使效果降低。集體領(lǐng)導(dǎo)的展開，一定程度上正是對個體信息不充分的一種補(bǔ)充和完善。同時，集體領(lǐng)導(dǎo)的展開，正好可以發(fā)揮每個人的信息優(yōu)勢，形成信息交互、信息互補(bǔ)、集思廣益的局面。領(lǐng)導(dǎo)集體內(nèi)部的信息交流、信息溝通、信息分享等方式能夠在相對意義上彌補(bǔ)決策信息不充分的缺陷，進(jìn)而提升權(quán)力行使質(zhì)量。概言之，在集體領(lǐng)導(dǎo)之中，無論是決策、執(zhí)行還是反饋，每個信息不充分的個體之間的互動，構(gòu)成了相對意義的信息協(xié)調(diào)與補(bǔ)充，從而有利于為權(quán)力行使提供更為充分的信息基礎(chǔ)。

第三，集體領(lǐng)導(dǎo)原則保障了權(quán)力的高效行使

集體領(lǐng)導(dǎo)一方面是對個人權(quán)力專斷的否定，另一方面也是對權(quán)力集中的肯定。“改革開放以后，中國特色領(lǐng)導(dǎo)制度的最大優(yōu)勢就是決策效率高。這是因?yàn)椋c西方那種‘分散多核的權(quán)力中心’不同，中國的權(quán)力中心只有一個，那就是中國共產(chǎn)黨。”集體領(lǐng)導(dǎo)并不是對各級黨組織作為權(quán)力中心的否定，而是對這一權(quán)力中心具體運(yùn)作的形式要求，集體領(lǐng)導(dǎo)是完善中國共產(chǎn)黨作為社會主義現(xiàn)代化事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)力量的一種手段。

第四，集體領(lǐng)導(dǎo)原則有利于營造權(quán)力行使的和諧氛圍。權(quán)力行使過程不僅要注意權(quán)力運(yùn)行的科學(xué)性，而且也要注意權(quán)力運(yùn)行過程中的可接受性。這就要求，權(quán)力行使過程中要盡量取得共識，降低抵觸、減少摩擦。正如毛澤東在《黨委會的工作方法》中指出的那樣，“諒解、支援和友誼，比什么都重要”。對于這一問題，集體領(lǐng)導(dǎo)原則的運(yùn)用就并不僅僅是一個信息交互的過程，同時也是一個情感交流、立場統(tǒng)一、觀點(diǎn)溝通的過程。在健康的集體領(lǐng)導(dǎo)過程中，領(lǐng)導(dǎo)成員不僅能夠進(jìn)行信息的交流與意見的溝通，而且能夠增加彼此了解、減少不必要的隔閡、強(qiáng)化團(tuán)隊(duì)集體意識、提升集體的團(tuán)結(jié)，增強(qiáng)對集體決議的認(rèn)同。總之，集體領(lǐng)導(dǎo)原則也是維護(hù)權(quán)利運(yùn)行環(huán)境的重要條件。

二、黨內(nèi)民主的概念及對權(quán)力運(yùn)行的制度優(yōu)化價值

從理論基礎(chǔ)而言，民主原則是無產(chǎn)階級黨建的基本原則；從歷史發(fā)展來看，中國共產(chǎn)黨在民主革命時期便確立了黨內(nèi)民主原則。改革開放以來，黨內(nèi)民主成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)問題，受到越來越多的關(guān)注。黨的十六大報告旗幟鮮明地指出“黨內(nèi)民主是黨的生命”。其后的歷次黨代會都對黨內(nèi)民主問題有所表述，提出主張。黨的十八大后頒布了《深化黨的建設(shè)制度改革實(shí)施方案》，其中明確表明“黨的組織制度改革，重點(diǎn)是堅(jiān)持和完善民主集中制、嚴(yán)格黨內(nèi)生活，進(jìn)一步健全和完善黨內(nèi)民主制度體系”。上述方針與措施都為黨的權(quán)力優(yōu)化提供了政治支撐和創(chuàng)新空間。

關(guān)于究竟什么是黨內(nèi)民主，近年來主流觀點(diǎn)主要有以下三種類型：第一，從黨員擁有權(quán)利的角度把握黨內(nèi)民主。第二，黨內(nèi)民主是一系列保障黨員權(quán)利、推動參與黨內(nèi)事務(wù)、維護(hù)黨內(nèi)生活的制度安排。第三，黨內(nèi)民主不僅是一種制度，而且是一種政治生活形態(tài)。應(yīng)當(dāng)指出，上述三種解讀模式都對我們理解黨內(nèi)民主具有啟發(fā)意義。然而，對于黨內(nèi)民主內(nèi)涵的準(zhǔn)確把握還是要回到民主的原初含義。雖然黨內(nèi)民主再具有特殊性，用黨內(nèi)來修飾民主給予民主內(nèi)涵帶來再多的限定，但是某些民主的普遍性內(nèi)核還是需要保留的。“黨內(nèi)民主固然有其不同于一般民主的特殊性,中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)民主也有不同于其他政黨的黨內(nèi)民主的特殊性,但既然是民主,就不能不具備民主的一些基本要素。”民主這一次來源于古希臘，是人民或多數(shù)人與權(quán)力或者統(tǒng)治的結(jié)合。從字面意義上來理解，民主意味著人民或者多數(shù)人掌握權(quán)力進(jìn)行統(tǒng)治。從民主這個概念在歷史上的運(yùn)用來看，它包含著認(rèn)為權(quán)力合法性來源于人民或多數(shù)人的價值意義和權(quán)力行使需要廣泛政治參與的實(shí)踐意義兩個層面。概言之，黨內(nèi)民主可視為黨的意志是全體或者大多數(shù)黨員意志的反映，黨的權(quán)力行使要包容全體或者大多數(shù)黨員的政治參與。對于權(quán)力行使而言，黨內(nèi)民主具有多方面作用和影響。

首先，黨內(nèi)民主原則的運(yùn)用能夠選拔人才，從而為優(yōu)化黨內(nèi)權(quán)力行使提供基礎(chǔ)

民主在現(xiàn)代社會之所以能夠獲得廣泛接受，很大程度上在于民主的實(shí)現(xiàn)形式完成了從直接到間接的轉(zhuǎn)化。19世紀(jì)以來，間接民主越來越成為民主主流，選舉、代議成為民主發(fā)生效力的重要方式，甚至是身份識別標(biāo)志。亨廷頓就曾經(jīng)指出，“選舉是民主的本質(zhì)”。黨內(nèi)民主的重要功能就是通過選舉，鑒別、選拔人才，從而確定具體的權(quán)力行使的人格載體，進(jìn)而將憲法和法律賦予黨的權(quán)力，具體地轉(zhuǎn)化為政治、公共管理實(shí)踐。當(dāng)然，具體來看，黨內(nèi)民主這種選舉可以通過相對多數(shù)的普通黨員選舉，也可以通過黨內(nèi)少數(shù)精英選舉予以完成，其具體實(shí)現(xiàn)形式具有靈活性和多樣性。不論選舉的形式是怎么樣的，通過一定德才標(biāo)準(zhǔn)，對政黨權(quán)力承擔(dān)者予以選任，是優(yōu)化、規(guī)范權(quán)力行使的基礎(chǔ)。盡管在這一過程中，“選舉不制定政策，選舉只決定由誰來制定政策。選舉不能解決爭端，它只決定由誰解決爭端”。然而，這種選擇本身就是優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行的前提。畢竟，任何方針、政策，任何制度、體制，最終都要由具體的執(zhí)行者來實(shí)現(xiàn)。

第二，黨內(nèi)民主原則運(yùn)用能夠強(qiáng)化權(quán)力行使中的責(zé)任意識

從“委托—代理”關(guān)系來看，委托代理鏈條越長，代理人對于委托人的責(zé)任意識越淡薄。就黨的權(quán)力運(yùn)行而言，所謂責(zé)任意識就是說黨的權(quán)力行使能夠?qū)h的事業(yè)、對人民的事業(yè)負(fù)責(zé)，個別領(lǐng)導(dǎo)干部的利益不能凌駕于整體利益之上。而黨內(nèi)民主恰好是將權(quán)力約束在責(zé)任軌道的重要手段。黨內(nèi)民主在實(shí)踐上作為一種擴(kuò)大政治參與的工具性手段，能夠一定程度上緩解代理人對委托人的疏離，能夠通過政治參與的方式強(qiáng)化代理人對自身職責(zé)和事業(yè)的責(zé)任感。另外，黨內(nèi)民主能夠擴(kuò)大黨的權(quán)力運(yùn)行的參與空間和參與程度，這就在一定程度上能夠防范因?yàn)闆Q策“黑箱”，而導(dǎo)致的責(zé)任不明確、權(quán)力異化等問題。黨內(nèi)民主促進(jìn)權(quán)力行使的責(zé)任感不僅可以通過選舉這種直接影響權(quán)力行使者地位與前途的方式，而且可以通過政務(wù)公開、民主評議等多種方式予以完成。通過黨內(nèi)民主會形成一個針對權(quán)力行使的壓力機(jī)制，督促權(quán)力行使者謹(jǐn)慎決策、科學(xué)執(zhí)行；通過黨內(nèi)民主能夠形成針對權(quán)力異化的追責(zé)機(jī)制，使權(quán)力行使的追責(zé)有具體落實(shí)的機(jī)制與載體。

第三，黨內(nèi)民主原則運(yùn)用能夠加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督

任何掌握權(quán)力的人都應(yīng)該受到監(jiān)督，這是現(xiàn)代政治學(xué)的共識。“若沒有有效的監(jiān)督和制約權(quán)力，腐化自然就會出現(xiàn)，不能只靠灌輸和自律來遏制權(quán)力的腐敗。權(quán)力的運(yùn)行是有其自身規(guī)律的，絕對的權(quán)力很容易產(chǎn)生腐敗。”對權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督即是現(xiàn)代政治發(fā)展的客觀規(guī)定，也是無產(chǎn)階級政黨建設(shè)的內(nèi)在要求。權(quán)力監(jiān)督存在著異體監(jiān)督和同體監(jiān)督兩種方式，由于中國共產(chǎn)黨是唯一執(zhí)政黨，其在權(quán)力行使過程中，異體監(jiān)督力量相對比較薄弱。故而，通過發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，發(fā)揮監(jiān)督效力，維護(hù)權(quán)力規(guī)范行使就顯得尤為重要。正如有的學(xué)者指出的那樣，“推進(jìn)制度體系建設(shè)是民主發(fā)展的演進(jìn)邏輯，黨內(nèi)民主建設(shè)即通過一系列的民主制度體系和程序設(shè)計，對黨內(nèi)權(quán)力進(jìn)行分解和制約，對黨的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行健全和完善，使黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行維持在一個合理的狀態(tài)下。”

三、黨內(nèi)民主與集體領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行的未來著力點(diǎn)

集體領(lǐng)導(dǎo)是中國共產(chǎn)黨在長期探索和實(shí)踐中總結(jié)出來的，是用來克服權(quán)力專斷、提升權(quán)力運(yùn)行水平的重要原則。然而，集體領(lǐng)導(dǎo)本身也可能蘊(yùn)含著小團(tuán)體內(nèi)集體思維限制、個別人操控的潛在風(fēng)險。因此，提倡黨內(nèi)民主原則成為與集體領(lǐng)導(dǎo)相輔相成、相互配合、相互促進(jìn)的又一權(quán)力運(yùn)行原則。黨內(nèi)民主為集體領(lǐng)導(dǎo)健康運(yùn)行提供環(huán)境，而集體領(lǐng)導(dǎo)則是在黨內(nèi)民主中對權(quán)力高效運(yùn)行的機(jī)制。當(dāng)然，這是一種理想狀態(tài)，朝著這個方向努力，需通過漸進(jìn)改進(jìn)的方式。

首先，保障黨員個人權(quán)利原則，為黨內(nèi)民主與集體領(lǐng)導(dǎo)結(jié)合提供前提

保障黨員個人權(quán)利，這是黨內(nèi)民主的起點(diǎn)，也是黨內(nèi)民主中集體領(lǐng)導(dǎo)能夠保持活力的基礎(chǔ)。黨的十八屆六中全會指出“必須尊重黨員主體地位、保障黨員民主權(quán)利……任何黨組織和黨員不得侵害黨員民主權(quán)利”。就政治發(fā)展的普遍規(guī)律而言，民主需要以權(quán)利為起點(diǎn)，民主政治實(shí)際上就是針對權(quán)利平等者之間的政治安排。這一點(diǎn)，黨內(nèi)民主也不例外。將集體領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)嵌入黨內(nèi)民主之中，從根本和源頭上來說，需要切實(shí)保障黨員的基本權(quán)利，從而使得黨內(nèi)民主能夠真正形成開放、互動的局面。《黨章》中針對黨員權(quán)利，規(guī)定了包括教育權(quán)、建議權(quán)、選舉權(quán)等八個方面。所謂切實(shí)落實(shí)黨員權(quán)利，保障黨員的主體地位，就是要通過諸如加強(qiáng)黨員權(quán)利教育、信息公開、落實(shí)黨員對干部提名、罷免程序、明確對侵犯黨員權(quán)利的追究責(zé)任等方面，在制度、機(jī)制上保障黨員的權(quán)利能夠在方方面面得到落實(shí)。只有這樣，才能將廣大黨員都塑造成潛在的決策意見提供者、權(quán)力過程監(jiān)督者和權(quán)力結(jié)果的反饋者；也只有如此，才能使得規(guī)模必然有限的集體領(lǐng)導(dǎo)不至于淪為少數(shù)人對權(quán)力的把持和掌控。

其次，推進(jìn)干部選任中的競爭性原則，以此作為黨內(nèi)民主與集體領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的重要抓手

這意味著要加強(qiáng)干部選任中的選舉競爭范圍，擴(kuò)大干部選拔決策中的參與程度，進(jìn)而優(yōu)化集體領(lǐng)導(dǎo)人員的構(gòu)成。高效的集體領(lǐng)導(dǎo)必然是在能力上能夠科學(xué)施政、在品質(zhì)上能夠一心為公的優(yōu)秀政治精英構(gòu)成。如何確保政治精英能夠進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)層，如何保證進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)層的精英的權(quán)力能夠?yàn)槊袼茫粸樽陨硭搅⑺懟@是完善集體領(lǐng)導(dǎo)所考慮的突出問題。就目前中國具體國情和現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)積累來看，穩(wěn)步推進(jìn)干部任用中的競爭性是解決上述問題的一個重要思路，也是結(jié)合集體領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)民主的一個契合點(diǎn)。2014年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔和任用工作條例》中也明確提出，“公開選拔、競爭上崗是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的方式之一”。在當(dāng)前，這一原則的落實(shí)就意味著通過逐步擴(kuò)大干部任命中的差額選舉范圍、擴(kuò)大干部任用選舉中的競爭因素，凈化集體領(lǐng)導(dǎo)水平、確保集體領(lǐng)導(dǎo)為公共利益服務(wù)。另外，擴(kuò)大選舉中的競爭性也使得經(jīng)過一段時間的歷練與觀察，能力不強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)干部能夠退出領(lǐng)導(dǎo)崗位，這在側(cè)面上也是對集體領(lǐng)導(dǎo)行使權(quán)力水平的提升與優(yōu)化。概而言之，通過競爭性選舉擴(kuò)大了民主的范圍與基礎(chǔ)，通過選舉出德才兼?zhèn)涞募w領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)體，保證了權(quán)力的有效行使。競爭性選拔能夠加強(qiáng)黨內(nèi)民主與集體領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的可操作性，從而為推進(jìn)二者結(jié)合提供有力抓手。

第三，強(qiáng)化平臺建設(shè)原則，為黨內(nèi)民主與集體領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合提供支撐與保障

黨內(nèi)民主不僅可以通過選舉競爭對集體領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生重要影響，而且更能夠通過制度平臺在集體領(lǐng)導(dǎo)施政過程中加以影響，使得權(quán)力運(yùn)行更加透明、公開、科學(xué)與民主。諸如黨員大會、黨代會、黨委會本來就是黨內(nèi)民主的重要形式，是發(fā)揮黨內(nèi)民主效力的重要平臺與載體。通過上述機(jī)制，重大決策能夠在更廣泛的范圍內(nèi)得到討論，針對集體領(lǐng)導(dǎo)的質(zhì)詢、咨詢、報告、申訴、罷免等制度也能得到一個更具合法性和合理性的執(zhí)行機(jī)制。但是，上述載體存在著規(guī)模過大、會議周期過長、參與人員過多、參與程度不連貫等問題，從而使得其對各級黨委權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行難以發(fā)揮有效影響力。今后需要在黨委會成員規(guī)模，探討黨代會常任制，完善黨代會和黨委會的決策、咨詢和質(zhì)詢機(jī)制，完善黨代會、黨委會的專項(xiàng)委員會機(jī)制等方面做出努力，從而使黨內(nèi)民主與集體領(lǐng)導(dǎo)能夠具有制度化的結(jié)合平臺，進(jìn)而發(fā)揮優(yōu)化權(quán)力行使的合力。

第四，堅(jiān)持法治原則，完善法制法規(guī)，構(gòu)筑將黨內(nèi)民主與集體領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的規(guī)范體系

對法治道路的肯定也是中國現(xiàn)代化建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)之一，黨的十八屆四中全會對于法治問題更為明確地指出“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”。這實(shí)際上意味著黨的執(zhí)政是要在黨紀(jì)與國法所規(guī)定的法治體系內(nèi)實(shí)現(xiàn)，這也是未來通過將黨內(nèi)民主與集體領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合優(yōu)化權(quán)力行使的重要思路。上述所提到的黨員權(quán)利、干部選拔、制度平臺搭建都要納入法制化軌道，通過科學(xué)立法彌補(bǔ)盲區(qū)、完善責(zé)權(quán)、切實(shí)加強(qiáng)可執(zhí)行性環(huán)節(jié)；通過對憲法和法律的遵從、對《黨章》和黨規(guī)的遵守使得黨內(nèi)民主與集體領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)合不會因個別領(lǐng)導(dǎo)的意志變化而變化，從而實(shí)現(xiàn)二者結(jié)合的常態(tài)化；通過對黨紀(jì)與國法的嚴(yán)格執(zhí)行，增加違紀(jì)違法的成本，保障二者結(jié)合程序，提升二者結(jié)合優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行的實(shí)效性。概言之，法治化是確保黨內(nèi)民主與集體領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合優(yōu)化權(quán)力行使的規(guī)范保障。

[1]中央檔案館.中共中央文件選集（第3冊）[M].北京：中共中央黨校出版社，1983.

[2]中國共產(chǎn)黨章程[M].北京:中國法制出版社，2015.

[3]王春璽.改革開放以來黨中央集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的創(chuàng)新及其特點(diǎn)[J].行政論壇，2016(2).

[4]楊百寅等.集體領(lǐng)導(dǎo)力理論基礎(chǔ)探析[J].管理學(xué)報，2014(10).

[5]列寧專題文集：論無產(chǎn)階級政黨[M].北京:人民出版社，2009.

[6]鄧小平文選（第1卷）[M].北京:人民出版社，1989.

[7]毛澤東選集（第4卷）[M].北京:人民出版社，1991.

[8]中共中央政治局.深化黨的建設(shè)制度改革實(shí)施方 案 [EB/OL].http://news.12371.cn/2014/08/29/ARTI1409302967964142.shtml，2014-8-29.

[9]孫來斌，王曉楠，近年來關(guān)于黨內(nèi)民主若干問題評述，理論探討，2016（5）.

[10]胡偉.關(guān)于黨內(nèi)民主的意義和范疇的思考[J].毛澤東鄧小平理論研究，2002（4）.

[11][美]亨廷頓.第三波:20世紀(jì)后期民主化浪潮[M].劉軍寧，譯.上海:上海三聯(lián)書店，1998.

[12][美]喬·薩托利.民主新論[M].馮克利，閻克文，譯.上海：東方出版社，1998.

[13]文豐安，黨內(nèi)監(jiān)督科學(xué)化的困境及途徑探討[J]，2015（1）.

[14]王利，權(quán)力規(guī)約視域下黨內(nèi)民主的發(fā)展邏輯[J]，求實(shí)，2017（2）.

[15]中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第六次全體會議公報[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-10/27/c_1119801528_2.htm，2016-10-27.

[16]中共中央.黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔和任用工作條例[EB/OL].http://renshi.people.com.cn/n/2014/0116/139617-24132478.html，2014-1-16.

[17]中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議公報[EB/OL].http://www.js.xinhuanet.com/2014-10/24/c_1112969836.htm，2014-10-24.

D262

：A

DOI

：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2017.02.01

本文系國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“地方治理中黨的執(zhí)政方式創(chuàng)新研究”(14AZZ002）的階段性研究成果。

2017-01-03

劉洋，山東大學(xué)（威海）法學(xué)院副教授、政治學(xué)博士、碩士生導(dǎo)師，山東大學(xué)東北亞研究中心研究人員，研究方向：政治理論研究、當(dāng)代中國政治。