公安邊防部隊公職律師制度初探

姚慧慧 李玉鵬 吳昕林

（中國人民武裝警察部隊學院，河北廊坊065000）

公安邊防部隊公職律師制度初探

姚慧慧 李玉鵬 吳昕林

（中國人民武裝警察部隊學院，河北廊坊065000）

構建公安邊防部隊公職律師制度是深化律師制度改革、完善中國特色社會主義律師制度的普遍要求，也是推進法治邊防建設、提高執法規范化水平的迫切需要。當前部分公安邊防總隊已經進行了公職律師制度的試點工作，取得了有益經驗，但就制度構建層面而言，仍需在確定人員來源、明確選拔標準、劃定職能范圍、確定管理模式等方面做進一步研究。

公職律師；公安邊防部隊；制度構建

歡迎按以下方式引用

：姚慧慧，李玉鵬，吳昕林.公安邊防部隊公職律師制度初探[J].克拉瑪依學刊，2017（2）71-75.

2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“構建社會律師、公職律師、公司律師等優勢互補、結構合理的律師隊伍”“各級黨政機關和人民團體普遍設立公職律師”。2016年3月，中央全面深化改革領導小組第二十二次會議審議通過了《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，提出了建立公職律師制度的具體措施。公安邊防部隊作為我國邊境管理和防衛的重要武裝力量，建立公安邊防部隊公職律師制度是貫徹依法治國精神、建設法治邊防的重要舉措,對提高部隊整體執法規范化水平有著重要意義。

一、公安邊防部隊公職律師概述

1.公安邊防部隊公職律師概念界定

（1）公職律師概念。學界對公職律師的概念有不同闡述，部分學者把公職律師定義為“國家機關和國有企業事業單位中具有律師資格并持有律師執業證書，且在本機關或本部門專門從事法律事務工作、提供法律服務的人員”。也有部分學者認為“公職律師就是政府律師，是指具有律師資格或法律職業資格、并且供職于政府職能部門或行使政府職能的部門，或經招聘到上述部門專職從事法律事務的人員、經司法行政部門授予公職律師資格、專門為政府提供法律服務的律師。”而2002年司法部《關于開展公職律師試點工作的意見》（以下簡稱《試點意見》）把公職律師描述為：具有中華人民共和國律師資格或司法部頒發的法律職業資格，供職于政府職能部門或行使政府職能，或經招聘到上述部門專職從事法律事務的人員。以上三種不同的定義方式中，后兩種傾向于將公職律師概念的范圍限定于政府律師，而第一種則更為寬泛一些。產生這種不同理解的原因是對于“公職”一詞的理解不同。“公職”在《現代漢語詞典》中的解釋是：“國家機關或公共企業、事業單位中的正式職務。”而國家機關在我國并不僅限于國家行政機關，還包括權力機關、司法機關和軍事機關等，因此，公職律師至少應包括政府律師、軍隊律師。筆者認為后兩種定義實際是對“公職律師”做了縮小解釋，第一種定義更貼近理論與實踐，有利于對公職律師制度的進一步研究。本文所指的“公安邊防部隊公職律師”也應是“公職律師”的類型之一。綜上，筆者將公職律師定義為：具有律師資格、取得律師執業證書，在國家機關、黨政社團和國有企事業單位中任職并提供法律服務的公職人員。

（2）公安邊防部隊公職律師概念。目前，學界和實務界對公安邊防部隊公職律師還沒有形成統一的認識。廣西公安邊防總隊于2008年8月18日印發了《廣西公安邊防總隊公職律師管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），其中第六條規定：“總隊公職律師是指通過國家司法考試、取得《律師證》（公職）的現役邊防警官。”通過上文對公職律師概念的分析可知，在界定公安邊防部隊公職律師概念時，同樣需要考慮基本資格、任職單位、職能范圍等條件。因此，對《辦法》中界定的公職律師概念，筆者認為可以擴充完善，表述為：公安邊防部隊公職律師，是指任職于公安邊防部門、獲得律師資格或者法律職業資格并取得律師工作證（公職）、專為公安邊防部隊及官兵提供法律服務的人員。

2.相關概念辨析

（1）公安邊防部隊公職律師與軍隊律師。由上文的分析可知，公職律師是一個種概念，政府律師、軍隊律師、公安邊防部隊公職律師都是其中的屬概念。1993年6月，原總政治部制發了《軍隊法律服務工作暫行規定》，指出：已取得國家律師資格，并在法律顧問處專門從事法律服務工作的現役軍官、文職干部等軍內人員，經批準可以擔任軍隊律師。從宏觀上看，軍隊律師與公安邊防部隊公職律師在職責范圍上有許多相似之處，但仍不能將兩者混為一談。首先，兩者在身份上是不同的。本文所探討的公安邊防部隊公職律師主體范圍僅限于現役邊防警官。其次，兩者所持律師執業證書也不同。軍隊律師所持的是軍隊律師工作證，公安邊防部隊公職律師所持的是律師工作證（公職）。最后，在服務對象上，公安邊防部隊公職律師是專為公安邊防部隊及官兵、家屬提供法律服務的，要求熟悉掌握邊防管理、邊防檢查法律法規，提供的服務更具有針對性，而軍隊律師的職責范圍則更廣，既是法律工作者，又是政工人員。

（2）公安邊防部隊公職律師與法律顧問。法律顧問通常是指受自然人、法人或其他組織的聘請，運用法律專業知識和技能為聘請方處理法律事務、提供法律幫助的人員。雖然二者存在的目的都是為了解決涉法、涉訴問題，提供法律服務，但二者存在本質區別，具體表現為：第一，性質不同。法律顧問是公安邊防部門聘請的，二者之間僅為委托關系；而公職律師是公安邊防部隊內部人員，二者之間是隸屬關系。第二，執業范圍不同。法律顧問是聘請的，他們本身大部分是社會執業律師，除了向公安邊防部門提供法律咨詢外，還可以向社會提供有償的法律服務；而公職律師只能夠向公安邊防部門提供法律服務，不能涉及社會上的有償法律服務。

二、構建公安邊防部隊公職律師制度的意義

1.是深化律師制度改革、完善中國特色社會主義律師制度的普遍要求

律師制度是一個國家法律制度的重要組成部分，是法治文明進步的重要標志。建立健全中國特色社會主義律師制度，必須加強律師隊伍建設。2015年國務院辦公廳印發的《關于深化律師制度改革的意見》在《決定》的基礎上進一步提出“針對公職律師、公司律師的職業特點，明確其法律地位及權利義務”。設立公安邊防部隊公職律師是構建公職律師隊伍的重要內容，緊密貼合了律師制度改革的大趨勢，因此，在推進社會主義法治國家建設過程中，構建公安邊防部隊公職律師制度既是對《決定》的落實，也是健全中國特色社會主義律師制度的應有之舉。

2.是推進法治邊防建設、提高執法規范化水平的迫切需要

公安部邊防管理局《關于貫徹黨的十八屆四中全會精神，全面推進法治邊防建設的決定》中指明：“充分利用部隊內部取得法律職業資格證書的人才資源，推動建立邊防公職律師隊伍，為官兵涉法維權提供專業法律援助服務。”執法問題是公安邊防工作和部隊全面建設最核心的問題，執法規范化建設在法治邊防建設中也居于首要地位。深化執法規范化建設，要求實現執法隊伍專業化、執法行為標準化、執法管理系統化、執法流程信息化。以上目標的實現迫切需要加強公安邊防部隊公職律師隊伍建設，發揮法律專業人才優勢，提高部隊運用法治思維和法治方式管理服務的能力，改進部隊執法工作，提高部隊執法水平，提升人民對執法的滿意度。

3.是解決官兵及家屬涉法、涉訴問題，維護部隊內部穩定的必然要求

一方面，為解除官兵后顧之憂，使其能安心服役，要運用法律手段切實維護官兵及家屬的合法權益。以廣西邊防總隊為例，自2010年以來，該總隊法律援助工作共受理官兵及家屬涉法、涉訴案件20起涉案23人，成功追索經濟賠償70余萬元。這種法律援助對提供法律服務的主體有著特殊要求，不僅要有豐富的法律服務實踐經驗，而且要有能深入部隊的身份條件以及尊干愛兵的深厚感情。另一方面，近年來，公民法律意識逐步增強，加上媒體渲染炒作，惡意投訴、不實信訪時有發生，在一定程度上干擾了正常執法辦案，挫傷了邊防民警工作積極性。而基層司法部門的工作人員能力水平參差不齊，在處理此類案件時仍有欠缺。結合兩方面來看，在公安邊防部隊建立法律素養更高的公職律師隊伍是很有必要的。

三、構建公安邊防部隊公職律師制度的初步構想

1.確定人員來源

要構建公安邊防部隊公職律師制度，首先必須確定人員來源。在公安邊防部隊已經實行公職律師試點的總隊中，雖然各總隊對公職律師人員來源的具體要求不同，但均是從長期從事法律服務、執法、執勤工作的民警中選取的符合條件者。這種模式的優點在于公職律師除具備律師資格或法律職業資格外，還熟悉本部門的規范性文件、工作程序和工作制度。

筆者認為，在公安邊防部隊公職律師制度構建的初始階段，仍然應該以公安邊防部隊法制部門人員以及從事執法工作的民警為公職律師的主要來源。一方面，公安邊防執法工作有其特殊性，根據公安部邊防管理局《公安邊防部門內部執法監督工作規定》《公安邊防部門執法過錯責任追究規定》等要求，只有真正從事執法、執勤的人員才能在短時間內熟悉、掌握公職律師工作；另一方面，能夠解決編制問題，最大限度地保留邊防部隊執法人才，加快公安邊防部隊公職律師制度的構建速度。誠然，當前各總隊的法制建設水平不一，有些總隊能夠選拔為公職律師的人員數量并不充足，針對這一問題，筆者認為，可以有目標、有計劃地培養法律人才，一是為在職邊防民警參加司法考試創造備考條件，二是在招錄入警大學生時優先考慮法律專業或是已經取得律師資格的人員。

2.明確選拔標準

公安邊防部隊公職律師提供的法律服務質量高低將直接影響公安邊防部門執法規范化水平，因此，邊防公職律師要有更高的法律素養與專業素養。公安部邊防管理局《公安邊防部隊律師隊伍管理暫行規定》第五條詳細規定了申請公職律師的條件。

（1）具備律師資格或者法律職業資格。公安邊防部隊公職律師屬于公職律師范疇，根據司法部《關于開展公職律師試點工作的意見》（以下簡稱試點意見）規定，公職律師必須具有中華人民共和國律師資格或司法部頒發的法律職業資格證書。公安邊防部隊公職律師在工作實踐中經常會遇到復雜的民事、行政甚至刑事訴訟案件，提供的法律援助也是涉及官兵及家屬切身權益的，每個案件結果都會間接作用于部隊內部的穩定，因此，將這一條件作為選拔標準是合理的。

（2）對工作履歷的要求。前文提到，當前公安邊防部隊公職律師的來源主要是司法部門人員以及從事執法工作的人員。因此，對這兩類人員的工作履歷要求也應做出區分。

首先，對法制部門人員的要求。公安部邊防管理局《公安邊防法制部門工作規范》第十條規定：“對新調入的支隊級以上單位法制部門的專職法制干部、新調入的大隊級以下單位法制參謀和法制員，均應當有3年以上執法辦案經歷。”因此，筆者建議，對新調入總隊的法制部門工作的人員，只需要求其在法制部門工作滿1年即可；對此前已入職的法制部門工作人員，如果有3年以上執法辦案經歷，則與新調入人員適用同樣要求，否則就應要求其在法制部門工作2年以上。此處的2年是根據邊防工作實際情況提出的，通常一個新入職民警要經歷半年的培訓，而熟悉法制部門工作流程、熟練運用法律知識處理各種案件則至少需要2年時間。

其次，對從事執法、執勤工作人員的要求。《公安邊防部隊律師隊伍管理暫行規定》第五條指出，申請公職律師工作證應當符合“從事法律服務或執法、執勤工作2年以上”的要求。筆者在調研過程中得知，對于從事執法工作的人員申請公職律師時的年限要求，各地邊防總隊有著不同規定，目前河北總隊要求申請者必須從事執法工作2年以上。根據上文的分析，此處2年的規定是較為合理的。

3.劃定職能范圍

劃定公安邊防部隊公職律師的職能范圍，首先要將其職能與法制部門職能加以區分。《公安邊防法制部門工作規范》中對總隊、支隊及邊檢站、大隊以及基層執法單位法制部門的職能進行了逐一列舉，主要包含：組織開展本單位民警法律學習培訓工作、法制宣傳工作，辦理執法問題的請示和答復；參與研究、處理邊防重大執法活動、疑難案件和涉及部隊、官兵權益案件，提出法律意見和建議等。《公安邊防部隊律師隊伍管理暫行規定》對公安邊防部隊律師的具體職責規定為：做好日常普法宣傳工作；為執行多樣化邊防任務提供法律服務保障；幫助部隊、官兵及其家屬解決涉法問題；為黨委領導決策當好法律參謀助手等。

通過比較發現，兩者職責有諸多重合之處，對此，筆者認為，在制度構建的初始階段，公職律師由于數量有限，法律素質更高，應當精簡其職能，使其承擔專業性更強的工作。以代理行政訴訟為例，公職律師在代理訴訟案件時能夠享有律師特有的權利，在這方面比法制部門人員有先天的優勢。其他行政性很強的日常法制工作，例如組織法制宣傳工作等，仍應由法制部門主要負責，在遇有重大疑難涉法問題時，可向公職律師咨詢。因此，制度構建初期，公職律師主要應負責以下工作：一是代理本單位進行民事、行政與刑事訴訟，受理本級管轄的行政復議、國家賠償案件；二是參與政策法規制度建設，參與邊防立法工作，為執行多樣化邊防任務提供法律服務保障；三是參與研究、處理邊防重大執法活動、疑難案件和涉及部隊、官兵及家屬權益案件，提出法律意見和建議；四是為法制部門工作提供專業法律建議。

4.設定管理模式

設定科學的管理模式。一方面要明確公安邊防部隊公職律師的工作機構；另一方面要理順管理體制。關于工作機構，當前我國公職律師試點所形成的六種模式中，采取了設立公職律師辦公室、設立公職律師事務所等不同形式。公安邊防部隊已經進行公職律師試點的幾個總隊均在總隊設立公職律師辦公室，對公職律師進行管理。在今后的制度構建中，筆者建議繼續沿用這種模式，在各總隊內部設立公職律師辦公室，使公職律師有固定的執業機構，這有助于公職律師及時了解法律服務對象情況，也能充分發揮團隊作用，同時便于對公職律師進行行政管理。在各總隊設立公職律師辦公室時應特別注意，為了避免陷入職能重疊、地位不明確的困境，總隊公職律師辦公室不能等同于其他內設機構，只提供各種法律服務，沒有行政領導職能。

關于管理體制，司法部《試點意見》規定，公職律師應受到所在單位、司法行政機關、律師協會三方面的管理。結合公安邊防部隊公職律師的特點，筆者認為，公安邊防部隊公職律師在管理體制上也應采取類似方式，即所屬單位負責對其行政管理，包含人事關系、組織關系等的管理，司法行政機關負責對其資質管理和業務指導，律師協會主要承擔公職律師學習、培訓與交流等職責，三者各司其職、分工合作，共同對公安邊防部隊公職律師進行管理。

注釋：

①《公安邊防部隊律師隊伍管理暫行規定》第五條規定：申請軍隊律師工作證或公職律師工作證，應當符合以下條件：（一）擁護中華人民共和國憲法；（二）通過國家統一司法考試取得法律職業資格證書；（三）在法律顧問處或專職法律服務機構實習滿一年；（四）從事法律服務或執法、執勤工作二年以上；（五）取得執業證書后能夠繼續服務部隊；（六）品行良好。

②資料來源于《關于軍隊法律服務工作有關問題的通知》。

[1]徐永偉.關于建立公職律師制度的思考[J].中國司法，2011（6）.

[2]司莉.律師職業屬性論[M].北京：中國政法大學出版社，2006.

[3]中國社會科學院語言研究所詞典編輯室編.現代漢語詞典[M].北京：商務印書館，2007.

[4]石茂生.中國律師法學[M].鄭州：鄭州大學出版社，2009.

E277;D926.5

：A

DOI

：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2017.02.13

2017-01-12

姚慧慧，中國人民武裝警察部隊學院碩士研究生，研究方向：邊防法學；李玉鵬，中國人民武裝警察部隊學院碩士研究生，研究方向：邊防法學；吳昕林，中國人民武裝警察部隊學院碩士研究生，研究方向：軍事法學。