關于不同道路建設模式的研究分析

倪傳佳

摘要： 通過文獻學習、實地考察和研究分析，對農村道路戶戶通的建設模式與發展現狀進行深入了解，結合實際調查結果，分析與歸納各種道路戶戶通建設模式的特點與利弊，發現存在問題，嘗試從多個方面提出優化建議。

關鍵詞： 農村道路 戶戶通 建設模式

中圖分類號：U4151 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2017）22-0191-03

自新中國成立，屬于我國農村公共需求產品范疇的農村道路大體上歷經了三個時期，即人民公社時期、家庭承包制時期和農村稅費改革時期。相應的供給模式也歷經了三個時期，即“人民公社時期較低層次上的政府壟斷型的供給”“稅費改革前自上而下的制度外公共產品的供給”以及“在市場經濟背景下的政府主導型的供給”。隨著自稅費改革之后的國家農村政策的調整，農村公共需求產品供給形成了“國家財政與社區自助共助”的模式，一方面國家予以撥款，另一方面各地區亦通過“一事一議” 制度進行資金籌集[1]；現今，隨著PPP模式的不斷發展與推廣，也有越來越多的研究學者致力于將PPP模式應用于基礎設施的建設中。然而，不同發展程度的地區對農村道路建設模式的選擇往往不同，其體現的優勢與缺陷也各有差異。并且，在農村道路建設發展到戶戶通建設階段以后，現有的道路建設模式也面臨了許多新的問題。本次研究旨在通過實地調查，對現有的戶戶通建設情況進行了解，對現有農村道路建設模式應用于戶戶通建設的情況進行分析，發現存在問題，嘗試提出優化建議。

一、不同建設模式分析

1.農村道路戶戶通建設的政府供給

所謂政府供給是指政府以公共權力為后盾，以權威手段和計劃手段供給公共物品的模式。[2]因為農村道路具有公共需求產品屬性，所以在很長一段時間以來，進行農村道路的建設都被認為是政府理所應當的責任所在。也因為農村道路的準公共用品特性，農村道路多采用政府供給。這種供給模式存在的時間很長，應用的地區也比較多，是農村道路建設的主要模式。它的優勢主要體現在以下幾個方面：

（1）責任所屬明確，可靠性高。政府供給以公共權力為后盾，保證供給的可靠性。

（2）有助于提高政府信服力。政府提供公共物品可以維持一種社會秩序，以實現管理。政府高效率、高質量地完善農村道路戶戶通建設，有利于提升農村對政府的信任度，使農民更自覺地配合政府的各項舉措，利于政府的管理。

（3）有利于促進農村道路供給的均衡，減小經濟落后地區的供給壓力。 由于地區發展的差異，導致很多發展較為滯后的地區不能實現農村道路的戶戶通。在政府主導的供給模式下，政府可以通過重點扶持落后地區，保證各地區的道路供給均衡。

（4）有效規避公共用品被私人壟斷。農村道路此類的民生工程，若是擺脫了政府的控制，便很可能對國計民生產生消極影響，在政府供給下，避免了私人壟斷，有利于農村的穩定發展。

但是，政府供給并不是萬能的，也存在一些弊端，在現階段的實際應用中，也顯露出很多的問題。

（1）使得政府財政壓力增加，降低供給質量。農村道路建設的各項支出均依靠政府提供，增加了政府的財政壓力。資金不足時，便會導致農村道路戶戶通建設停滯或者降低質量。

（2）受地方政府決策選擇的影響，供給效率低。政府決策追求政績，使得政府領導者更偏向于投資短期內收益高的項目，忽略農村道路戶戶通的建設。

（3）易于腐敗形成，不利于建設資金的專款專用。在政府資金的下撥過程中，很容易滋生腐敗，使得資金無法按時足額下達，不利于資金的專款專用。

（4）不利于發展村民自主性。容易使民眾形成“公家的東西，與自己無關”的觀念，對農民配合道路戶戶通建設的開展產生消極影響，也不利于后期農民對道路的自覺維護。

對這種建設模式的優化，我認為重點在于政府制度的改革。一方面要改革財稅分權制度，提升地方政府的財力。按照我國的事權和財權制度，農村道路的建設屬于地方政府，但是地方政府的收入大部分均上繳了中央財政，使得地方沒有資金支持道路建設，阻礙農村道路的建設，因此需要擴大地方政府的財權。另一方面要改革政府政績考核制度，提升農村道路建設在政績考核中的地位，從而提升地方政府領導對農村道路建設的重視程度。

2.農村道路戶戶通建設的市場供給

這種建設模式完全取決于市場的建設模式，就目前而言，在我國幾乎看不到這種建設模式應用的例子。它強調自主發展，優點在于不需要國家投入太多資金與精力，減輕了對國家財政經濟的巨大依賴，后期管理維護的壓力也得到了分擔。但是由于市場存在很多不可控的因素，使其在應用于農村道路這類準公共產品的建設中時存在一些問題。

（1）不確定性強。該模式強調市場發展到一定程度下自動選擇建設農村道路，具有巨大的不確定性，且地區差異極大。

（2）后期管理困難。市場的選擇可能會導致一條路被分成多少段，有不同歸屬，甚至是不同建造方式，對管理造成困擾。

（3）責任所屬復雜。不同歸屬的道路，亦可能進行多次轉手，一旦產生問題，將出現互相推卸責任的情況，造成農村道路發展困難。

（4）公共品由私人壟斷。該模式下，農村道路建設這樣的民生工程脫離了政府的控制，完全依賴于市場，易產生對國民基礎進行壟斷的企業，后果消極。

3.農村道路戶戶通建設的“一事一議”

“一事一議”制度是在我國經濟體制模式下的特許產物，國外幾乎沒有對此類方面的研究。[3]其是供給鄉村公共產品的籌資籌勞制度，是指在農村興辦農田水利基本建設、修建和維護村級道路等集體公益事業時，所需要的資金和勞務要通過村民大會或者村民代表大會集體討論，實行專事專議的辦法籌集。[4]2003年之后這一制度隨著稅費改革而確立。“一事一議 ”在解決農村的農田水利設施建設、植樹造林、道路修建等農村集體生產公共事業方面產生了重大的作用[5]，其優點在于：

（1）合于農村形式，帶動村民自主性。由村民自主集資決定的事情往往村民更信任、更關心，有利于施工與養護的進行。

（2）分擔國家財政壓力。組織村民募集建設資金，擺脫了對國家財政資金的依賴，減輕了國家財政的壓力。

（3）有效減少“搭便車”現象。

基于這些優點，使得“一事一議”這種道路建設模式在很多地區的農村得到廣泛應用，但是不可否認這一制度在應用中亦存在著弊端：

（1）不能確保公共物品的有效供給。“一事一議”制度依賴于村民對道路建設的迫切意識，倘若地區的群眾尚未意識到優先建設道路的重要性，這種制度并不利于農村道路建設，且可能造成村民對政府的不信任。

（2）運行效率不高。眾多群眾的參與議事，來自群眾的意見比較多，需要花費大量的時間和精力去平衡各方意見，導致效率低下。

（3）責任歸屬極其復雜。倘若后期出現問題，是否由村民再次集資修護的問題往往是爭論的焦點。

（4）募集資金有限。此種制度下，受到募集資金的限制，可能影響農村道路建設的效率和質量。一旦后期建設資金斷流，就會影響農村道路的繼續建設。

這種模式應用在戶戶通道路建設時，在確定集資金額時應特別注意，不僅應該根據項目總金額確定集資金額，更應根據村民的受益程度，合理確定集資金額，如此才能有效解決集資過程中關于金額的爭議。

4.農村道路戶戶通建設的PPP模式

PPP，即“Public-Private-Partnership”，其中文翻譯一般為“公私合作”，在當前中國官方翻譯中亦為“政府與社會資本合作”。其中，Public是指以政府為代表的公共部門，Private是指以企業為代表的私人組織，Partnership是指通過一定的機制將政府和私人企業聯系起來，共同合作。根據亞洲開發銀行（ADB）中文版的《公私合作手冊》，PPP的定義是“為開展基礎設施建設和提供其他服務，公共部門和私營部門實體之間可能建立的一系列合作伙伴關系”，且同時ADB建議穩定的PPP能夠在公私合作的伙伴之間對任務、責任及風險進行最優化的配置，有效的PPP能夠在公共部門和私營部門之間明確在履行特定任務時各自的優勢[6]：

（1）解決國家財政不足，地方債務沉重的問題。企業資金的融入，避免建設資金對于政府的財政劃撥的全面依賴，緩解了國家財政壓力。

（2）利用企業的管理優勢可以形成道路建設整個過程的高效管理。企業自身的情況決定了其往往更善于對資金進行管理，甚至更高效地利用。資金的專兼管理、專賬核算、專款專用等有利于防止浪費，提高資金使用效益，保障農村道路建設扎實而有序地開展。

（3）提供建設資金，發展農村經濟。企業對當地的投資有益于帶動當地的資金運行、經濟的發展。在道路的建設方面，企業往往樂于進一步合作，落戶該地，帶來就業率增加等其他優勢。

（4）提高運營效率和服務質量。政府與企業的共同參與，有利于形成互相監督，促進了資金的透明化，公正化，提高了道路建設的質量與速度。

（5）優惠的政策有利于降低對于私營部門的營運風險。該模式是政府與企業的合作以求共贏，因而相關的政府政策變化不至于讓企業措手不及。

（6）有效規避公共品被私人壟斷。農村道路的建設是農村群眾的生存根本，關系我國的民生大事，政府的加入而非全面由市場主導，避免了民生區域被企業壟斷。

目前在我國，PPP模式仍然處在探索發展階段，雖然近幾年在我國城市公共基礎設施領域中也開始運用，但應用時標準復雜，產生一些問題。

（1）運行流程復雜。PPP模式交易成本很高，政府審批復雜，每一步的運行程序繁瑣。

（2）責任歸屬復雜。PPP模式涉及各方面的關系，當前尚未有專門負責設計、開發、監督、管理的機構，法律條文也還未完善，各方責任劃分困難。

（3）前期準備時間長。PPP模式建設之前需要對道路進行全面的規劃，為尋求各方滿意的合作，要有系統、科學、長遠的統籌，無法在短時間內上馬，時間等待較長。

對PPP應用于農村道路戶戶通建設有以下建議：一是對村子進行全面摸底調查，因地制宜科學規劃；二是可以培養PPP投資的中介服務機構，設計合理風險分擔；最后要簡化審批過程，完善相應的法律條文，增強投資者的信心、群眾信任度。

二、結語

對于農村道路戶戶通的建設，由于道路更貼近村民自己，所以要想戶戶通道路能達到較好的農民滿意度，選擇合適的模式尤為重要。政府供給、“一事一議”這些模式，由于更便于收集農民自身的信息，所以使得其在道路戶戶通建設中，更容易結合地方村民的實際，使得戶戶通道路更能滿足農民的需求。但是當存在融資困難時，合理地引進PPP模式，則有利于減輕資金的壓力。

對于當前的農村道路建設，需要針對具體的農村發展狀況，選擇合適的農村道路建設類型，政府供給，一事一議、PPP模式等不同的農村道路戶戶通建設模式，各有其利弊。對于農村道路建設而言，費用與質量始終是農民和政府都關心的問題。建設項目價格的高低是決定私營部門能否收回投資，甚至取得效益的根本因素。[7]因此，在價格的制定上，應當兼顧各方的承受能力，讓私營部門能夠有合理的獲利空間，讓農民得到符合他們的支付能力并滿意的服務，力爭使農民、私人投資者和政府都合乎心意。同時，政府也有責任提高群眾對農村道路建設重視度的責任，并監督投資者提供符合國家標準的產品與服務。只有三者達到各自的滿意點，該模式才是真正適合該地區的。

參考文獻：

[1]邸煥雙.創新與重構：新農村建設背景下的農村社區公共產品供給制度分析[D].吉林大學，2014.

[2]董明濤，孫鈺.我國農村公共產品供給模式選擇研究——基于地區差異的視角[J].經濟與管理研究，2010（7）：110-128.

[3]郭凡.農村公益事業“一事一議”制度研究[D].河南農業大學，2012.

[4]馬寶成.稅費改革、“一事一議”與村級治理的困境[J].中國行政管理，2003（9）：50-56.

[5]王洪波.“一事一議”的制度困境及完善舉措[J].中國集體經濟，2008（19）：161-162.

[6]趙銀科.PPP模式在中國運用中的法律風險[J].審計與理財，2015（2）：32-35.

[7]肖海翔.“公司部門伙伴關系”模式新農村基礎設施供給的新選擇[J].財經理論與實踐，2007，28（2）：19-39.

Abstract： Through literature study， field trips and research analysis on the construction models of rural roads， This paper gives a thorough understanding of the construction patterns and development of rural roads. Based on the actual survey results， this paper analyzes and induces the characteristics， advantages and disadvantages of the various construction model of rural household access road， discovers the problem and tries to offer optimization suggestions from several aspects.

Key words：Rural road； road ；Constraction model

責任編輯： 楊國棟