淺議如何加強內河通航水域旅游航線安全監管工作

蔡浩　林光勇

摘 要 近年來，國際國內水上旅游航線連續發生的重特大交通安全事故引發世人驚詫和警醒。人們在驚嘆之余不禁對事故背后的管理問題引發疑慮，問題到底出在哪？與此同時，國內一些地方政府卻對內河通航水域旅游資源的開發興趣正濃。但他們對其中的安全問題明顯認識不足，促成了一批具有先天缺陷的“短平快”航線旅游項目，埋下了嚴重的安全隱患。本文擬從海事監管角度就如何加強內河通航水域旅游航線安全工作提出應對之策，以供參考。

關鍵詞 內河通航水域 旅游航線 安全監管

一、事故慘景歷歷在目，猶在眼前

2014年4月16日上午8時58分許，載有476人的“歲月號”客輪在全羅南道珍島郡屏風島以北20公里海上發生浸水事故后傾覆沉沒。事故造成295人死亡，9人失蹤，172人獲救生還，這是世界海難及應急救援的重大歷史性事件。

據韓聯社報道，韓國大檢察廳經調查認定“歲月號”所屬船務公司為擴大載重量而改裝船體，破壞了船體的穩定性。在通過急流時，操作不熟練的舵手進行了急轉彎，致使船體左傾，船舶失穩最終沉沒。檢方還認為，海警在事故中應對不力也導致了遇難者眾多。事故發生后，抵達現場后的海警巡邏艇并未讓乘客立刻逃離船舶，沒有合理遵循災害管理手冊規定。另外，珍島交通管制中心的12名海警涉嫌玩忽職守，沒有在“歲月號”行駛至附近海域時做好船舶監測工作，也未按規定程序處理“歲月號”遇險信號。

二、內河通航水域新興旅游航線面臨的安全風險

第一，被當成政績工程，倉促上馬。一些縣（市）級政府為追求政績，把通航水域旅游航線項目開發當成面子工程，說上就上，限時開業。這些項目在強勢推動或公關之下，有關部門一路綠燈，基本上都能按照領導意志準時開業。但這樣倉促運營的項目就像一個具有先天缺陷的嬰兒，埋下了眾多隱患。比較突出的問題有兩點：一是項目準入在政府意志面前無關可守。為評估而評估的安全評估更多體現的是貫徹領導意圖，忽視項目本身對安全的基本要求。有些本身應該停上或者緩上的項目被人為運作成“短平快”項目。二是有些項目完全由政府投入，建設好大喜功，但并不實用。比如碼頭建設豪華、浪費，游船豪華、漂亮，但不一定符合安全標準和安全需求。

第二，借殼入市，掛靠經營。有的項目投資人根本不具備經營資質，并無實際經營實力，一旦出事，基本是政府兜底。

第三，層層轉包，經營人啄利在先、安全在后。有的項目經過層層轉包之后，安全管理嚴重缺失或管理不善、投入不足，安全責任根本落實不到位。比如，消防、救生設備配備不足；船員及管理人員配備不合要求且說換就換，如同流水的兵；企業安全管理基本是寫在紙上或掛在墻上、應付檢查的紙上談兵；應急培訓、應急演練流于形式，甚至弄虛作假。

第四，海事監管服務能力不能與時俱進，監管效能堪憂。在面對旅游航線這類棘手的監管難題時，不少基層海事單位總體上管理觀念、管理手段落后，管理措施乏力。同時，監管人員的專業執法素質和應急服務技能更是亟待提高。據調查，目前基層海事單位人員普遍老齡化，專業型和技能型人才嚴重缺乏。

三、關于海事部門加強和改進通航水域旅游航線安全監管措施的建議

（一）依法制定旅游航線安全檢查工作指南，規范檢查行為和標準，確保有患必查

為切實提高航行監督業務工作質量和水準，江蘇省地方海事局、淮安市地方海事局自2013年以來制定出臺了一系列海事業務工作指南或規范，如《江蘇省地方海事系統船舶安全檢查工作指南》《淮安市地方海事系統水上交通安全監督檢查工作規范》等，對于促進基層海事單位嚴格規范執法、開展隱患排查、提高執法效能發揮了重要作用，成效十分顯著。

（二）全面落實安全隱患掛牌督辦考核機制，設立隱患整改高壓線，確保有患必糾

近年來，淮安海事系統全面落實安全隱患掛牌督辦考核機制，定期梳理轄區安全隱患，實行分級管理，分級掛牌督辦。同時設立隱患整改高壓線，嚴禁系統內任何人為隱患掛牌單位、當事人、責任人說情開脫，確保隱患整改限時保質、不打折扣糾正到位。

（三）全面建設和完善安全風險預警機制，杜絕高風險

具備一定研究和管理能力的企業，可以針對通航水域旅游航線特點逐步建立重點安全數據動態監測線，設立安全警戒點。這是一項將安全管理中的重點安全指標建立數據化管理與分析模型的嘗試。重點安全數據包括船舶穩性、航道水流、水域風力、降雨量、安全投入、船員配備、船舶運行里程等核心安全指標。海事要聯手企業對轄區內所有航線的核心安全指標進行數據化管理，通過對歷史數據的分析設立相應的安全警戒點，并制定對應的警戒措施。

（四）全面加強基層海事應急救援能力建設，提高海事隊伍應急反應的專業能力

各地海事部門應在地方政府和上級海事部門的積極支持下，進一步加強管轄水域應急救援體系和應急預案建設，加大經費投入，配備結構合理、性能高效的救援裝備。同時強化海事隊伍專業救援能力建設，制定切實可行、部署周密、保障有力的高水平的應急預案，并以年度為單位開展例行演練，全面提高應急反應能力，切實做到及時發現，快速反應，科學施救，保障有力。

（五）加大船員安全技能培訓力度，提高安全操作能力和應對突發事件的能力

船員是保障船舶航行安全的最關鍵因素。各地海事部門應保證重點船舶船員教育培訓經費的投入，制訂年度專項培訓計劃，創新方式方法，加強對旅游船舶船員的專業培訓力度，尤其要通過具有較強針對性的應急科目訓練演練培養船員應對突事件的處置能力。同時，要督促船員所在公司建立常態化船員學習教育制度和應急技能培訓演練制度，保障培訓經費，確保培訓落到實處。

（六）制定航運公司安全監督管理指南等規范性文件，確保企業主體責任落實到位

筆者給出六個建議：一是建立報備制度。企業必須將安全管理制度、職責、分工、人員等所有基礎管理資料報轄區海事機構備案。二是建立報表制度。企業必須根據轄區海事機構要求定期上報各類安全管理報表。三是建立核查制度。海事機構必須定期或不定期地深入轄區企業對其報備資料或報表進行核查，同時對企業實際運營流程、操作過程以及臺賬資料等進行現場監督檢查，杜絕弄虛作假行為。四是建立通報制度。各海事機構不能一查了之，應當及時將審查、核查、檢查發現的問題以書面形式通報給企業，必要時甚至可以擴大通報范圍。五是建立信息互聯互享制度。企業的重點監管區域、對象可以通過建立電信“全球眼”數據監控等類似系統實現海事與企業對直觀安全信息的同步共享。海事機構在開發智慧海事管理系統時，應盡量增加以重點企業、重點水域、重點船舶為重點監管對象的航運企業管理模塊，并在企業建立對應的客戶端系統，進一步強化海事與企業之間安全管理信息的互聯共享。六是建立獎懲制度。對安全管理成績顯著的單位或個人應當給予榮譽（通報表彰等）、經濟、聲譽（如授予誠信企業或誠信船員）等多種形式的獎勵。反之，對安全管理工作落后的單位或個人也要給予通報批評、行政處罰、責令整改或糾正、約談等多種形式的懲處，做到獎懲分明，起到鼓勵先進、激勵后進的效果。

（作者單位為盱眙縣地方海事處）

參考文獻

[1] 中華人民共和國內河交通安全管理條例（國務院令2002年第355號）[Z].

[2] 中華人民共和國航運公司安全和防污染管理規定（交通運輸部令2007年第6號）

[Z].endprint