PPP模式推進中存在的主要問題及建議

唐好軍

摘 要 推廣運用PPP模式是當前和今后一定時期內轉變政府職能、深化財政改革、建立現代財政制度、創新投融資機制、化解政府債務的一項重要舉措。但PPP模式推進過程中存在法律保障缺失、變相融資、機制不暢等諸多問題，影響了PPP工作的健康發展。

關鍵詞 PPP模式 財政改革 法律保障

推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，是公共服務和基礎設施領域供給體制和機制的一次重要創新變革，用引進市場機制、競爭機制來改善和優化傳統的供給方式，是對行政管理機制、財政管理機制的一次變革。本文分析了PPP推進中存在的問題，結合實際情況提出了建議和措施。

一、PPP模式推進中存在的主要問題

第一，思想認識不到位，推廣進度不平衡。有的地方單純地把PPP模式看作一種融資方式，沒有從體制、機制創新的高度去認識該模式，因而重視程度不夠，工作力度不大，導致PPP工作發展極不平衡；有的地方有試點項目，但遲遲落不了地，遇到困難束手束腳，遇到矛盾無能為力，造成了項目實施進度緩慢、效率不高。

第二，頂層設計滯后，法律保障缺失。當前PPP立法還處在調研起草過程之中，雖有較高級別的“國辦發〔2015〕42號”文件，但法律層級不夠，社會資本方參與PPP項目對自身權益的保障還存在一定的擔憂，不利于調動更多民營資本的積極性。同時，國家部委之間多頭發文推動PPP模式，政出多門，各行其是，給基層部門執行造成一定的困擾，甚至容易形成內耗。

第三，借PPP項目為名，搞變相融資。有的項目一經批準入庫，便以PPP項目的名義找某些金融機構直接融資建設，繼續增加地方政府債務。有的項目既想要PPP頭銜，享受PPP的待遇，又不想按PPP規則辦事，人為指定社會資本合作方，熱衷于單一來源采購方式；有的則將BT項目包裝成PPP項目，將一般的招商引資項目等同于PPP項目，存在著穿新鞋走老路的現象。

第四，民營企業參與程度還不夠高。從客觀來看，有些PPP項目的投資規模比較大，招標時設置的門檻過高，對企業資產規模、凈資產規模、授信額度、利潤總額都有一定的要求，從而限制了一大批中小民營企業的參與。而且民營企業融資成本往往更高，周期更長，很難與央企競爭；從主觀來看，一些地方的政府領導長期以來更喜歡和央企合作，以降低風險，也影響了民營企業的參與。

第五，PPP項目實施方案有待優化提升。PPP項目實施方案是PPP項目的核心文件，但從有些PPP項目方案看，質量有待進一步提升。諸如有的項目收入、成本測算不匹配，收入打得低，支出打得高，造成政府性付費或缺口性補助虛增，加大了財政支出責任；有的項目績效管理弱化，財政付費與績效考核結果掛鉤力度不大；還有的項目資本回報率偏高等。

第六，社會資本方選擇不夠精準。有的PPP項目把當地國企確定為社會資本，不能真正體現政府和社會資本的合作；有的項目社會資本看中的是建設工程，瞄準的是施工利潤，對運營管理不感興趣；有的項目社會資本既不參與項目建設，也不參與運營管理，僅僅是財務投資人，不符合PPP的核心要義；少數地方仍然存在行政干預選擇社會資本方，被迫采取單一來源的方式采購，競爭機制難以到位。

第七，職能部門履職能力相對薄弱。一些地方財政、職能部門、實施機構對PPP模式的主要特征、核心內涵、政策制度的研究、了解、掌握不夠，不清楚工作流程，既缺乏真正熟悉政策和業務的人員，又缺乏PPP項目運作經驗，操作能力相對薄弱，甚至將PPP的事項完全交給咨詢機構去做，對咨詢機構提交的方案說不清、道不明，更談不上對項目方案進行審核把關，不能正確履行管理PPP的職能。

第八，咨詢機構水平參差不齊。有些咨詢機構盲目擴張業務，對人員素質、專業水平提升不足，對PPP模式的政策制度學習掌握不夠。有些PPP項目方案粗制濫造，照搬照抄，質量低下；有的業務人員違反職業道德，喪失公正、公平立場，存在著利益傾斜的現象；有的機構收費過高，造成一些項目前期成本過大。

二、建議及措施

第一，提高思想認識，把各方主體責任落實到位。在公共服務領域推廣PPP模式是黨中央、國務院作出的一項重大改革創新舉措，要進一步增強政治意識和大局意識，統一思想，提高認識，各司其職、各負其責，相互協作、密切配合，嚴格規范開展PPP事業，堅定不移推進PPP改革。

第二，加強法律頂層設計，完善政策體系。應該盡快形成國家層面的法律體系，建立一套完整、規范的PPP法律制度保障，對PPP項目中的財政風險防范作明確的界定和規范，完善PPP合同，確保合同的完整性、規范性和長期有效性，讓合作雙方的權利和利益得到充分的保障。

第三，防止借PPP之名擴大地方政府債務規模。要嚴禁各類借PPP模式變相舉債融資的行為，堅決防止把PPP模式異化為地方政府新的融資平臺。地方政府參與PPP項目時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。

第四，加強對PPP項目實施方案的審核。財政部門要加強PPP項目方案審核，重點對物有所值、財政承受能力兩個“評價”、實施方案中的股本構架、收支測算、收益分配、政府支出責任、風險分擔、定價調價機制、政府采購、融資成本、資本回報率、績效管理、退出機制等進行嚴格把關，真正實現PPP項目的風險共擔、利益共享、物有所值、績效導向目標。強化財政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束，統一執行口徑，當PPP項目下財政支出責任達到當年一般預算支出10%時，一律不得安排新的PPP項目。

第五，加大力度支持民營資本參與PPP。推廣PPP模式的一個重要目的就是要激活民間投資，充分利用民營企業的資本、技術和管理優勢，來提供公共服務供給的質量和水平。加大對民營資本的支持力度，鼓勵民營企業參與當地PPP項目，激發民間資本投資基礎設施和公共服務的熱情。不得通過央地合作、招商引資、框架協議等形式規避合法的政府采購流程而指定央企來作為社會資本合作方，也不得通過設置與項目投資不匹配、過高的注冊資本、凈資產、銀行存款等不合理的資格門檻將民營企業排除在外。

第六，要加強PPP業務能力建設。一方面，抓緊學習鉆研PPP相關知識，吃準、吃透精神實質，提高的專業水準；另一方面，要善于實踐，抓出真正的PPP項目，在實踐中增長知識才干，扎扎實實做下去、見成效。

第七，提升咨詢機構的服務水平。咨詢服務機構務要加強業務學習，提升工作能力，提供更專業的咨詢服務；要加強職業道德建設，秉公職守，依法依規提供各類質優價廉的咨詢中介服務；探索成立PPP咨詢行業協會，逐步開展制定服務標準、示范性文本、人員培訓、引導合理收費等自律性活動，建立咨詢服務機構的評價、考核、責任追究、退出等機制。

（作者單位為東營市財政局）

參考文獻

[1] 李學春.政府和社會資本合作PPP知識問答[M].中國財經出版傳媒集團，2016.

[2] 王寶華.政府與社會資本合作（PPP）財政風險監管問題研究[J].新經濟，2016

（18）.

[3] 詹麗萍.基層地方政府實施PPP項目存在的問題與建議[J].上海金融，2016（4）.

[4] 雷春香. PPP項目實施中存在的問題與建議[J].財經界，2016（14）.