法治政府建設(shè)中地方政府法律顧問制度的完善

劉盼軍　趙玉環(huán)　李剛

摘 要 目前，地方政府法律顧問制度已初具規(guī)模，但是仍有一些問題需要解決。筆者從政府運行管理、政府法律顧問參與度和獨立性方面分析具體情況，提出一些改進思路。

關(guān)鍵詞 法律顧問制度 法治政府

近年來，各地方積極加強法治政府建設(shè)，全面轉(zhuǎn)型服務(wù)政府，政府法律顧問制度建設(shè)逐步完善，效果顯著。比如，河北省截至2015年底基本形成了省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級政府法律顧問工作架構(gòu)，政府法律顧問體系初步形成。各設(shè)區(qū)市和多數(shù)縣（市、區(qū)）都相繼制定了《法律顧問工作規(guī)則》等相關(guān)配套制度，對法律顧問職責(zé)、組成、任期、選聘解聘、工作程序和方式、經(jīng)費保障、權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容作了規(guī)范。2016年以來，政府法律顧問發(fā)揮了一定的“智囊團”作用，提供了優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。但是政府法律顧問制度在運行中存在一些問題和難點，筆者就此提出一些建議思路，以饗大家。

一、問題難點

總體來看，對存在的問題主要從地方政府、法律顧問兩個角度來分析。

（一）部分政府運行管理不完善

由于缺乏中央對建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府法律顧問制度體系的詳細規(guī)定和要求，沒有剛性制度作為保障，再加上沒有前人經(jīng)驗可借鑒，令其在運轉(zhuǎn)中出現(xiàn)了一些問題。具體表現(xiàn)：一是很多地方?jīng)]有公開選聘，隨意性較大。有些地方政府購買法律服務(wù)，把一些單位排除在政府采購序列外，也不公開招投標，憑借私人關(guān)系選用律師等人做法律顧問，或者讓司法行政部門推薦一些人當法律顧問。這樣既有暗箱操作的嫌疑，也沒能選拔優(yōu)秀的律師和法學(xué)專家做顧問。二是經(jīng)費保障不充足。很多地方的法律顧問是無償向政府服務(wù)或低價服務(wù)。比如，吉林省規(guī)定不付酬金，貴州、浙江等省也沒有經(jīng)費保障內(nèi)容。這樣法律顧問對于提供優(yōu)質(zhì)、高效服務(wù)的積極性不高，更沒有尊嚴感。三是機構(gòu)人員配置沒做到位。有的地方尤其是縣鄉(xiāng)政府雖然設(shè)立了政府法律顧問機構(gòu)，但空有一塊牌子，僅僅是個空架子，沒有實際運行。四是服務(wù)范圍不寬泛。一些地方政府法律顧問只是參與陪同領(lǐng)導(dǎo)下訪、提供法律咨詢、參與政府信訪處理、處置重大民事（行政）糾紛等傳統(tǒng)簡單事項方面，為法治政府做標志、做幌子。由于服務(wù)范圍狹窄，法律顧問沒能深入政府的各項工作，政府法律顧問的作用只是浮在表面。

（二）政府法律顧問開展工作不力

由于主客觀原因，政府法律顧問在工作進展方面不容樂觀，主要有以下兩點：

第一，參與度、滲透力不夠。雖然我國目前許多省市已經(jīng)出臺了有關(guān)政府法律顧問工作規(guī)則，如河北省出臺了《河北省人民政府關(guān)于推行政府法律顧問制度的意見》，吉林省有《吉林省政府法律顧問工作規(guī)則》，但“顧而不問”“聘而不用”現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。尤其一些縣鄉(xiāng)政府法律顧問只停留在事后救濟上，對政府決策事前不讓法律顧問參與、知道，無法起到防御法律風(fēng)險的作用。究其原因，一是部分政府官員對政府法律顧問存在戒備心理，只是應(yīng)上級要求出臺一個文件、設(shè)立一個法律顧問機構(gòu)，不讓法律顧問介入政府重大決策活動。二是沒報酬或者報酬少等都影響了政府法律顧問的參與積極性，只講奉獻，沒有酬勞，導(dǎo)致他們不愿意將精力過多地用在政府法律事務(wù)上。三是擔(dān)任政府法律顧問的人員綜合素質(zhì)有待提升，這些人沒能適應(yīng)新時期政府法律顧問工作的多種需要。這項工作對法律顧問本人的素質(zhì)要求很高，他們不僅要具備扎實的法律專業(yè)知識，同時更不可缺少較強的執(zhí)業(yè)能力和豐富的社會經(jīng)驗。也就是說，法律顧問必須是全才，既要懂法律，還要懂政策、經(jīng)濟、英語等知識。但實際上具備這些專業(yè)技能、業(yè)務(wù)水平和知識結(jié)構(gòu)的律師、法律專家和人才并不多，尤其在縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)基層，這影響了法律顧問為地方政府提供法律服務(wù)的能力和水平。

第二，法律顧問自身地位不獨立。目前，我國主要有專職和兼職法律顧問兩種。專職政府法律顧問主要分散在政府法制機構(gòu)及司法行政部門內(nèi)，像政府法制辦人員、公檢法司等工作人員，他們與政府之間的隸屬關(guān)系，令其很難像社會律師一樣獨立自主地從事相關(guān)活動。就兼職政府法律顧問來說，很多人實際是由政府法制辦或司法行政部門推薦，然后政府批準，沒有多少公開競爭，受聘的法律顧問提供法律服務(wù)難免受人情關(guān)系、長官意志等因素影響。甚至一些律師擔(dān)任兼職政府法律顧問的動機復(fù)雜，是想借機拓展人脈與業(yè)務(wù)，拉近與政府部門的關(guān)系。因此，部分法律顧問沒能成為政府決策和行為的客觀評估者，反而成了隨聲附和的人，這種人擔(dān)任法律顧問對政府來說無益甚至有害。

二、對策思路

政府法律顧問不僅是法治政府的“智囊團”，而且還扮演了社會治理的“推進器”、社會穩(wěn)定的“壓艙石”和“減壓閥”的角色。為了建立健全政府法律顧問制度，加快法治政府建設(shè)，筆者有以下幾點初步設(shè)想：

（一）健全管理機制

選拔政府法律顧問影響面廣、涉及范圍寬，需要一套健全的管理機制。具體來看：一是確立公開透明的選聘機制。首屆法律顧問人選已經(jīng)產(chǎn)生，以后選聘任用政府的法律顧問務(wù)必堅持公開公正原則，平等競爭考核考察選拔，公開選聘的條件和程序，讓老百姓來監(jiān)督。二是探索科學(xué)嚴密的管理模式。目前，各地的政府法律顧問管理方式很不一樣，不利于確立一個全國統(tǒng)一的管理體系。由于法律顧問的工作性質(zhì)和獨立性比較特殊，可考慮日常管理，如人事、工資、福利及職務(wù)等事項歸當?shù)卣ㄖ妻k負責(zé)，司法廳（局）負責(zé)其業(yè)務(wù)指導(dǎo)、資質(zhì)管理、職業(yè)培訓(xùn)等事務(wù)。三是完善參與機制。擴大政府法律顧問工作的深度和廣度是以后改革的重點。其中，深圳的做法值得參考、借鑒。這些法律顧問不僅參加法律咨詢、法制宣傳等活動，而且要審查當?shù)氐闹卮鬀Q策和規(guī)范性文件的合法性，未經(jīng)他們的審查不得召開政府工作會議討論。四是健全考核評價機制。為獎優(yōu)罰劣，各地可根據(jù)情況，定期從服務(wù)態(tài)度、工作能力、專業(yè)水平、職業(yè)道德等方面對法律顧問的工作情況進行綜合評價。對考核優(yōu)秀的成員給予表彰和特別獎勵，對于考核不合格的成員予以解聘辭退。

（二）完善保障體系

政府法律顧問工作的保障體系必不可少。首先，要有經(jīng)費保障機制。“兵馬未動，糧草先行”，經(jīng)費保障是物質(zhì)基礎(chǔ)。各地方可以采取政府購買和財政補貼相結(jié)合的方式，對政府法律顧問支付一定的薪酬，尤其對參與信訪、調(diào)解、社區(qū)工作等公益性法律服務(wù)的人士給予必要的補貼和物質(zhì)鼓勵。另外，還可采取有償與無償相結(jié)合的方式進行，減少經(jīng)費壓力。

其次，要加大政策扶持力度，彌補地方法律資源的不足。國家應(yīng)加大政策傾斜和財政轉(zhuǎn)移支付力度。尤其針對貧困邊遠地區(qū)，鼓勵優(yōu)秀律師事務(wù)所到那些地區(qū)設(shè)立分支機構(gòu)。那些地區(qū)也要有計劃、有措施地培養(yǎng)和引進復(fù)合型、高層次律師等法律專家和人才。

再次，要切實保障政府法律顧問的各項權(quán)益。地方政府法律顧問作為特殊人才，不僅享有工資福利權(quán)、執(zhí)行職務(wù)權(quán)、知情權(quán)、參政權(quán)，還享有參加培訓(xùn)、外出學(xué)習(xí)、參會研討等權(quán)利。為提高政府法律顧問的綜合素質(zhì)和服務(wù)水平，各地要定期加強政府法律顧問業(yè)務(wù)知識和專業(yè)技能的培訓(xùn)總結(jié)。

（劉盼軍單位為中共衡水市委黨校行政處；趙玉環(huán)單位為中共衡水市委黨校經(jīng)管教研室；李剛單位為衡水市人力資源與社會保障局）

[作者簡介：劉盼軍（1972—），女，本科，河北饒陽人，副處長，主要從事法學(xué)、行政管理等方面研究。趙玉環(huán)（1974—），女，河北冀州人，本科，副教授，副主任，主要從事法學(xué)等方面研究。李剛（1982—），男，河北棗強人，高級工程師，主要從事法律及電子信息等研究。課題項目：本文系2017年度衡水市社會科學(xué)發(fā)展研究課題（2017021）。]