我國土地制度對經濟發展的影響

摘 要 經濟發展是人類社會發展歷程中的一條重要主線。在不同歷史時期和不同的社會制度下，土地制度改革都對經濟發展產生了深遠的影響。新中國成立以來，土地制度改革一直伴隨中國經濟的改革和發展，我國的土地制度改革由計劃經濟劃撥土地逐步向土地市場化方向改革，激活了我國的市場經濟。現階段和未來一段時間，我國經濟發展所遇到的瓶頸基本都與土地制度有著緊密的聯系。因此，文章結合我國現實情況，探討土地制度對經濟增長的影響，為轉變經濟發展方式提供較為重要的理論依據。

關鍵詞 土地 發展 土地制度 經濟增長 資源配置

人類社會的發展是以經濟發展為主線的，從原始社會到社會主義社會，概莫能外。但是在不同歷史時期和不同社會制度下，土地制度的變革都會對經濟發展產生深遠的影響。

我國要實現經濟發展方式的不斷升級換代，推進土地制度改革、加強土地政策調整至關重要。黨的十八屆三中全會就土地制度改革指明了方向，全會提出了建立統一開放、競爭有序的市場體系，充分發揮市場機制在調節資源配置中的決定性作用。明確加快營造企業自主經營、公平競爭的環境，建立商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系，大力掃清市場經濟障礙，不斷提高資源配置效率和維護市場的公平性。由此可見，土地制度改革和土地政策調整已經成為當前我國轉變經濟發展方式過程中具有全局性的重大問題。因此，對土地制度轉變經濟發展方式的探討，以探索出適合我國經濟發展和轉變經濟發展方式的正確路徑和模式。

隨著我國經濟的發展和城市化進程的加快，城市中土地是基礎資源，對于土地利用的正確與否對于經濟的增長和城市發展的質量和水平有著重要的作用。[1]由于前幾年我國土地交易市場的不規范和我國局部經濟過熱（如房地產）等重要的原因，土地供給政策對經濟增長產生了巨大的影響。在土地政策中，主要有價格、供給和稅收三方面的政策能起到調控作用。在調控宏觀經濟的過程中需要同時考慮土地的需求和供給需求。[2]

新中國成立后，我國實行土地制度改革主要經歷了兩次高潮，20世紀50年代初，以農村土地產權制度改革和城市土地國有化改革為主要內容，其手段是進行土地的沒收、征收和分配。舊有的土地使用制度形成了以下的主要特征：一是行政劃撥；二是無償使用；三是無限期使用；四是不準轉讓。其實質是土地資源按計劃配置，屬于計劃經濟體制。

我國《憲法》明確規定我國的土地主要分為兩種所有制形式，分別是國家所有制和集體所有制，城市土地在性質上是歸屬國家所有。城市郊區土地和農村的土地在性質上都屬于集體所有。除此之外，自留山和自留地、宅基地也是集體所有。而在《土地管理法》中也有相關的規定，雖然土地所有權在國家的規定下不允許轉讓，但是土地使用權在合法的情況之下可以依法轉讓。在建設的過程中，如果某一個人或者單位需使用土地，唯有按照法律提出申請使用土地。如果使用的土地包含農用地，還需要辦理農用地轉用審批。另外，如果對于一些特殊的情況，如國家在某種情況之下出于公共利益的考慮，可以按照法律規定對土地予以征收或使用，但是對于土地使用者要給予一定的補償。

這種具有中國特色的城鄉土地制度，對當下的農村土地制度來說發揮了中國的勞動力優勢。農村土地的兩權分離，能夠統一按人平均分配土地，確保了相對的公平性，并為農民提供了基本的生產資料以滿足生活的需要。同時，農村富余的勞動力可以流入城市成為農民工，也正是有了土地，流入城市的農民工才能夠忍受較低的二、三產業的薪酬。這樣農村剩余的廉價勞動力為我國的工業建設提供了大量的人力儲備，保持了中國制造業的國際競爭優勢。同時，也減輕了社會的養老負擔，穩定了社會秩序。農民家庭通過分工合作，提高了家庭的總體收入水平，改善了生活質量。這種家庭分工實現了農民收入兩條腿走路，提高了農民生活水平，穩定了社會秩序，這種家庭分工成為中國農村的一種普遍形態，既降低了城市二、三產業勞動力的使用成本，也使得政府不需要負擔沉重的農村老年人的養老成本。

我國的現有土地制度也具有一定的缺陷。改革開放以來，我國的土地政策進行了多次的調整，這種政策的調整對經濟的增長也發揮了一定的作用。由于配套土地制度改革的法規和制度建設滯后，使得土地市場化改革措施不能很好地落到實處，一定程度上阻礙了城鎮化的快速發展。

第一，土地產權主體不清晰。農村土地名義上屬于集體所有，而集體現階段通常來說指的是鄉鎮機構。鄉鎮機構作為行政機構本來就不具備法人資格，不能成為獨立的產權主體。正因為主體界定不清，導致集體產權的虛位。土地產權中最重要的一項權利就是占有、使用、收益和處分四項職能，土地產權主體的缺位，使得農村集體的任何一級組織都沒有對集體土地擁有最后的處分權，最終導致集體收益遭受損失。

第二，土地流轉機制不健全。由于土地產權不清晰問題的存在必然導致土地難以流轉。土地流轉是指在不改變土地集體產權的前提下，實現土地使用權的流轉。近年來，在推動土地流轉的過程中，土地很大部分是通過行政手段強迫農民交出使用權，市場并沒有起到資源配置的作用。另外，在土地流轉過程中存在流轉方式簡單和流轉空間封閉化的問題。這不利于農村產業形成規模化經營，土地不能得到充分利用，容易引起土地荒廢的現象。

第三，征地制度不合理。征收土地應用于公共利益的目的，這也是世界各國現行的做法。我國對征收的土地并沒有明確加以限制，既可以用于公共目的也可以用于商業目的，政府通過低價購買集體土地然后通過拍賣投放市場，政府在這個過程中賺取了巨大的土地增值收益。政府為增加財政收益，常常存在征地程序不合法，迫使被征地者交出土地使用權，而征地補償常常范圍狹窄、標準偏低，補償費僅以征收有關的直接損失為限度，不包括間接損失和其他附帶損失。這嚴重損害了被征地者的切身利益，容易導致社會不穩定。

第四，政府壟斷土地供應。政府在土地供應的過程中，通過限制農地轉為建設用地，嚴格控制土地的市場投放量。隨著經濟的發展，我國逐步建立了土地儲備制度，對于城市的存量土地，政府通過前期的開發整理，采用統一收購、統一開發、統一出讓的方式，根據城市功能定位，合理確定土地的用途。我國土地儲備制度不僅能盤活城市的存量土地，還可以將城市郊區的集體土地通過政府征收途徑轉變為城市建設用地。這說明地方政府通過控制土地的供應量和供應方式壟斷了城市土地供應，導致城市發展對土地的需求得不到滿足和地價上漲。

第五，土地使用制度不完善。一是土地批租征地制度不完善。我國雖然逐步建立起了土地儲備制度，并通過招拍掛的形式向市場投入土地，但仍然有很大比重的土地通過協議出讓的方式進入了用地者手中，這極大地降低了土地利用效率。同時，我國在現行土地批租制度下，實行土地出讓金一次性收取，加重了企業的成本并轉嫁給了消費者。二是地方政府為增加財政收入，采取大量批地或人為抬高地價的短期行為，進一步刺激了批地行為。三是土地供應的雙軌制。一般而言，非營利性和帶有公益性的土地用途可以通過劃撥的形式取得，而商業性用地就必須通過出讓方式獲得。社會中存在劃撥的土地用于商業的用途，使相關部門的監管難度加大，容易導致市場不公、不透明，灰色交易增多。四是土地使用管理制度不規范。由于市場中存在低效使用土地，甚至可能利用政策便利條件，倒賣劃撥的土地，導致圈地現象頻頻出現。

通過以上的分析我們可以看出，在相當長的歷史時期內，制度是束縛我國經濟增長與經濟發展的重要因素，特別是使經濟效率得以提高的產權制度和市場制度，當我們常常談論提高我國的科技水平和勞動力素質，這些素質的提高在很大程度上取決于隱藏在背后的制度。土地制度是土地這一基本生產要素與其他生產要素有效配置而形成的有機系統，要轉換為現實生產力的中介。土地制度作為經濟制度的一種，對經濟增長的作用雖然不可低估，但土地制度對經濟增長所起的推動作用也很難像數學計算一樣進行精確的評估和衡量。

（作者單位為駐馬店市土地儲備開發中心）

[作者簡介：劉世華（1973—），男，河南駐馬店人，本科。]

參考文獻

[1] 孟祥舟.土地供應與宏觀調控——對當前土地政策的一點思考[J].特別策劃，2004（7）.

[2] 李明月.胡竹枝.土地要素對經濟增長貢獻的實證分析——以上海市為例 [J].軟科學，2005，19（6）：21-23.

[3] 黃裕婕，趙曉麗，香寶.福建省的土地經濟評價[J].資源科學，2000，22（3）：66-69.endprint