我國產能過剩的成因與化解對策探析

辛靈+米建國

化解過剩產能是推進供給側結構性改革的首要任務。自2015年11月我國提出全面實施供給側結構性改革以來，兩年多去產能工作的實踐既收到了階段性效果，也遇到了一些需要認真探討和解決的新問題。其中，進一步準確認識我國過剩產能的成因，有針對性的采取立足我國現實情況的化解過剩產能的有效措施，是把去產能工作繼續推向深化，進而加快供給側結構性改革步伐的必然選擇。

一、 產能過剩的內涵和特征

1. 產能過剩定義相關文獻概述。學術界普遍認為“產能過剩”概念最早來自張伯倫（E.Chamberlin，1933）的《壟斷競爭優勢》一書，他從微觀經濟學的視角定義了產能和產能過剩。他認為當實際產量小于產能時就是產能過剩。此后眾多學者對這個概念進行了探討。

近年來國內學者從微觀、中觀和宏觀層面對產能過剩的內涵進行了研究。在微觀層面，認為產能過剩是企業現實產量小于生產能力達到一定程度時的狀態（鐘春平、潘黎，2014）；在中觀層面，認為產能過剩是某行業在一定時期的技術水平下的實際產出在一定程度上低于該行業生產能力的狀況（胡榮濤，2016）；在宏觀層面，認為產能過剩是指通過市場供求關系表現出來的市場能力大大超過有效需求的狀態（韓國高，2011；周勁、付保宗，2011；劉航、孫早，2014）。

2. 產能過剩的一般內涵。從市場經濟供求平衡的視角分析，產能過剩是指某行業可向市場提供產品的生產能力大大超過市場有效需求能力而引發生產能力出現閑置的狀態。這種描述有三層含義：一是產能過剩是市場經濟運行中出現的供求關系失衡的現象（李江濤，2006）。離開了市場就無從討論產能過剩；二是產能過剩的基礎在生產領域；三是產能過剩意味著生產與消費的效率和效益都大大降低，社會資源出現浪費，這會對經濟運行產生影響和沖擊。

3. 中國式產能過剩的內涵和特征。市場經濟高度發達的國家出現的產能過剩主要是市場經濟運行中的周期性表現。我國的產能過剩既有周期性因素影響，又有非周期性因素影響。非周期性因素又可劃分為“體制性產能過剩”和“結構性產能過剩”（周勁、付保宗，2016）。體制性產能過剩是指在一定的社會經濟環境下，由相應的體制、機制和政策等非市場因素直接或間接影響到市場的供需關系，導致供給大大超過市場需求而導致的產能過剩狀況。結構性產能過剩是指在科技進步的背景下，某一產業向市場提供的產品由于科技落后，不適應市場需求而淪為過剩產能的狀況。

本文認為，所謂中國式產能過剩，是指在經濟轉型時期由經濟周期性原因和非周期性（體制性和結構性）原因并存導致行業供給能力大大超過市場有效需求能力的經濟現象。這一定義包含三個特征：

（1）中國式產能過剩是經濟運行中周期性原因和體制性及結構性等非周期性原因共同作用的結果。

（2）中國式產能過剩具有濃厚的非理性投資色彩。我國現行經濟管理體制和現行體制下的利益格局（財政分權體制等），使得各級政府和企業都有可能在一定時期、一定條件下產生投資沖動，呈現非理性投資和過度投資。

（3）中國式產能過剩帶有明顯的階段性色彩。在中國經濟發展的不同階段和不同歷史時期，由于當期經濟體制的引導與約束、當期經濟發展階段的需求層次與條件支撐狀況，都使得我國出現的產能過剩具有明顯的經濟發展的階段性特征。這使得我國每一輪產能過剩的出現，都會與以前曾經出現的產能過剩在分布領域、形成原因、影響范圍和嚴重程度等方面表現出明顯的差異性。

二、 我國產能過剩的成因分析

1. 市場機制運行失靈。我國某些行業出現產能過剩的市場因素影響主要來自三個方面：一是周期性波動下的產能過剩。分析我國近40年來出現的三次較大規模的產能過剩，具有明顯的市場經濟周期性波動的色彩；二是潮涌現象。由于信息不對稱，一些企業在選擇投資方向時盲目跟風，熱衷于對在市場上直接表現為需求旺盛的領域進行投資，特別是在產業集中度較低的情況下，一些中小企業跟風狀況更是嚴重，出現大量投資集中某一領域，追捧市場直接表現出來的熱銷行業和產品；三是企業競爭策略的選擇。一些企業為了保持自己的持續的競爭實力，將一些產能窖藏起來，以提高對經濟波動的應對能力。同時，這種將產能窖藏的行為也形成了行業壁壘，可以有效的抬高行業進入門檻，阻止潛在的投資人進入自己所在的行業和領域，以保持自身的競爭優勢。

2. 分級財政體制下的利益誘惑。改革開放后，我國財政體制的最大變革，就是由中央財政的統收統支變為中央與地方財政分灶吃飯。在這種體制下，地方政府在努力增加地方財政收入上一直保持著持續的沖動，這種沖動在實際工作中則是通過增加投資、增加項目建設來體現的。在這種情況下，地方政府對投資項目的選擇，不是把產業政策、市場潛力和項目的科技含量等放在重要的位置去考慮，而是把項目能否落地、項目能否投產、項目能否納稅、項目能否安置本地勞動者就業放在優先考慮位置。長此積續下來，導致某些行業產能過剩日趨嚴重。

3. 執法體系不完善的姑息。改革開放近40年來，我國已經制定并實施了一系列有關規范市場秩序和維護公共利益等方面的法律法規，包括針對過剩產能行業的相關法律法規。如果這些法律法規能夠得到認真貫徹落實，過剩產能的出現和蔓延會被有效制止。但現實中很多與過剩產能有關的法律法規的執行力度被大打折扣。例如，2011年版的國家鋼鐵行業產業政策，明確規定以中頻爐為工具的電爐煉鋼生產的產品“地條鋼”為偽劣產品，作為偽劣產品應該堅決取締。但直至2016年，此類“地條鋼”生產仍在全國大面積存在。中央抓住江蘇省作為典型集中取締后，才在全國掀起清理“地條鋼”熱潮。再比如，國家發改委對鋼鐵行業從2011年開始就制定了差別電價、差別水價和懲罰性電價的政策，這些政策明確規定對能耗不能達到額定標準的鋼鐵企業、污染物排放不能達到排放限值的鋼鐵企業，要比達標企業加收電費和水費。但由于此項政策由地方政府實施，地方政府不愿意對本地企業施加過多的壓力，全國大多數省份很少或者干脆沒有實施這項政策。還比如，按照我國國土資源管理的相關法律法規，上項目、建企業、占用土地要履行嚴格的審批手續，要獲得合規的用地指標。但在地方政府爭投資、上項目背景的沖動下，相當一批企業，包括產能過剩企業的項目建設用地大多沒有合規的審批手續。endprint

4. 行政手段越界行使的助推。在我國現行體制下，各級政府特別是地方政府在社會經濟運行中的強勢地位依然存在，并且發揮著引導和干預經濟走勢的特殊作用。在現實中，地方政府可以通過制定實施地方法規來干預和引導本地的經濟運行，可以用行政手段直接插手具體項目建設，可以決定國家相關法律法規、政策規定在本地的執行力度與取舍，也可以按自身利益的考慮進行相關政策的變通。地方政府的這些行為，從直觀感覺上似乎是優化了本地區的經濟發展環境，為企業松了綁，為上項目提供了便利。但實際上既是對市場經濟運行規律的違背，也是對國家法律法規的違背。

5. 要素價格扭曲的變相補貼。在我國某些產業過剩產能形成過程中，價格扭曲，特別是生產要素價格的扭曲是重要原因。分析我國以鋼鐵行業為代表的過剩產能的形成過程，生產要素價格扭曲主要表現在以下三方面：一是土地價格。在現行體制下，地方政府既是土地市場供應的管理者，也是土地資源處置權的擁有者，更是扭曲土地要素價格的直接受益者。一方面地方政府通過出售土地可以獲得大量可支配的財政收入；另一方面通過以不同的價格向投資者供應土地，吸引投資人在本地投資以獲得財政收入。此外，地方政府對某些過剩產能行業的投資人用“以租代征”的方式，大量從農民手中直接租用承包土地的做法視而不見，客觀上縱容了投資人以超低價格獲得土地資源的行為。二是水資源與礦產資源價格。目前我國地方政府對水資源的管控嚴重不到位，對企業取水用水，既缺乏必要的監管，更沒有準確的計量。對于鋼鐵企業生產所需要的礦石資源，有些地方政府為吸引投資，直接將礦石資源配置給鋼鐵企業投資人由其自行開采，使其獲得低于市場價格的礦石資源并大大降低物流成本。三是環境容量價格。在生態建設的大背景下，環境容量事實上是一種資源，企業排放廢氣、廢水、廢渣就是占用環境容量，就應該支付占用環境容量的成本。但在環境污染的執法權掌握在地方政府的情況下，這個運行機制可以被改變，要么對企業的超標排放視而不見，要么對企業應支付的污染物排放的稅費收繳不到位，使企業實際支出的環保成本大大低于應當支付的法定數額。上述三種情況在鋼鐵行業等過剩產能的形成過程中，都曾以不同的方式發揮過重要作用。

三、 化解產能過剩的對策建議

1. 完善遏制過剩產能出現的體制機制。

（1）清除誘發過剩產能的體制原因。在現行分級財政體制下，地方政府天然具有投資沖動。為了地方的財政收入增長，為了地方的經濟發展，它們會以多種方式招商引資，這就不可避免的會導致過剩產能的出現和蔓延。解決這一問題的要害在于切斷地方政府實施產能過剩項目中的利益鏈條。在實際工作中可考慮對地方實施的產業項目嚴格劃分產業準入界線，對國家產業政策明令限制的項目其稅收直接由上級財政收繳，讓地方政府在過剩產能項目的實施上無利可圖。

（2）優化治理過剩產能的法制環境。從現實狀況看，只要執法主體對過剩產能項目做到“有法必依、執法必嚴”，過剩產能項目就會無立足之地。從目前看，需要強化執法力度的領域包括土地、環保、礦產資源、水資源、產業政策、產品質量、安全生產等。由于相關法律法規的明確規定，只要在上述方面嚴格執法，過剩產能項目就不會產生，已經存在的過剩產能項目就不會延續，已經關閉的過剩產能項目就不會死灰復燃。因此，執法必嚴是化解過剩產能的有效保障。

（3）健全規范運行的市場機制。市場作為無形的手，對資源配置可以發揮決定性作用，但這決不意味著政府對經濟活動可以一切放手交由市場去調節，在引導市場發展、完善市場機制、規范市場秩序等方面，政府還有不可或缺的責任。當前，特別要強調的是政府要加大市場信息系統和市場誠信系統的建設。建設好市場信息系統可以有效的消除企業因信息不對稱所帶來的非理性投資沖動，削減過剩產能產生的微觀基礎。建設好市場的誠信系統可以更好地規范市場秩序，可以更好的約束企業誠信經營、依法經營，防止企業違法實施過剩產能項目，使違法者無生存空間。

2. 積極化解既有過剩產能。對已經存在的過剩產能采取有效措施，在確保穩定、防范風險的前提下實施有效化解是目前的現實任務，總結各地的成功經驗，分析下一步操作的可行性，對既有過剩產能的化解可以通過“六個一批”的方式實施：

（1）淘汰落后裝備，關停一批。所謂落后裝備是指按照特定的歷史發展階段和特定的科技進步水平，由國家或有關部門依法確定的不符合現實裝備使用基本要求的相關裝備。由于落后裝備是由國家頒布的產業政策界定的，而產業政策屬于行政規章的范疇，因此，落后裝備事實上就是非法裝備。對非法裝備要依法堅決取締，徹底改變在一些行業中，國家產業政策明確限定的落后裝備仍在使用的狀況。

（2）處置僵尸企業，市場出清一批。僵尸企業是對企業在競爭條件下的生存狀態的一種描述。僵尸企業的存在不僅使大量生產要素閑置，而且一旦市場條件具備恢復生產將會立即由潛在產能轉化為現實產能，加劇行業的產能過剩。處置僵尸企業就是要將這些企業徹底實現市場出清。與對其他企業實施去產能相比，通過處置僵尸企業化解過剩產能可以有效地緩解因去產能而出現的社會震蕩，減輕僵尸企業職工就業的壓力，收到經濟與社會的雙重效應。

（3）兼并重組、整合壓減一批。兼并重組是企業組織結構的改變。對化解過剩產能來說，實施兼并重組可以使產業集中度進一步提升，可以使空間布局進一步合理，可以使企業工業裝備進一步優化，可以使企業的產品結構進一步整合。因此，在化解過剩產能中，實施兼并重組既是產能的壓減，同時也是結構的優化。但在實施過程中，其要害在于必須要減量整合、減量置換，即實施兼并重組后，新企業的生產能力要少于兼并重組前原有企業生產能力總和。對此，國家產業政策有明確的規定，必須嚴格遵守。

（4）依法嚴控提高門檻，倒逼退出一批。對存在過剩產能的行業來說，其行業標準必須要適當提高，通過提高行業標準，使行業內一些相對落后的企業，因不符合繼續存在的行業標準而成為違法企業，進而倒逼其退出市場。事實上，行業標準就是行業準入門檻，門檻的設定應該充分體現行業發展變化的狀態，實現與時俱進，在構成門檻的內容上，要充分體現市場化、法制化的原則，做到標準清晰、公平公正，可以準確地界定不同企業的技術裝備狀態，可以準確地分清允許淘汰的界限，使每個企業都能對門檻看得清、認得準、對號入座。endprint

（5）搬遷轉移，減量置換一批。由于歷史原因，一些屬于產能過剩行業的企業坐落在城市建成區和生態保護區的范圍內，對這些企業不僅要實施產能化解，更要實施整體搬遷。對鋼鐵、水泥等重化產業國家明確要求要向沿海地區和原料產區聚集。但搬遷轉移絕不能使原有企業整體搬家，而是裝備要提升、工藝要優化、污染要治理，最重要的是對過剩產能來說，搬遷改造必須實施減量產能置換。通過搬遷轉移收到優化產業布局和壓減過剩產能的雙重效果。

（6）走出國門，國際合作轉移一批。目前，我國在一些行業具有明顯的產能優勢，這些產能如果在國內繼續存在，由于市場需求限制，很可能表現為過剩產能。走出國門實施國際產能合作是我國應該選擇并且已經取得初步成效的可行路徑。特別是“一帶一路”的戰略實施更為國際產能合作搭建了廣闊舞臺。實施產能國際合作，一方面可以充分發揮我國在世界范圍內經濟發展的層次優勢，有效地擴展市場空間；另一方面可以更直接的獲得國外的原料供應和先進技術。對某些過剩產能轉移至國外建廠，可以直接減少我國的產能壓力。近期，我國一些鋼鐵企業投資進入南亞和歐洲地區已初見成效。實施國際產能合作絕不是落后裝備與落后產能的輸出，而是我國產能優勢在國際范圍內的擴展，更是參與國際分工合作的具體途徑。因此，走出國門的產能應該是相對先進的、應該是符合當地法律法規、應該是能為國際市場所接受的并可在國際市場實現穩定發展的。

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基金項目：河北省社會科學基金項目“河北省去產能過程中債務處置對策研究”（項目號：HB17YJ095）。

作者簡介：米建國（1951-），男，漢族，北京市人，中國人民大學財政金融學院博士生導師，國務院發展研究中心信息中心原主任、原黨委書記，研究方向為宏觀經濟政策、財稅政策；辛靈（1989-），女，漢族，河北省唐山市人，中國人民大學財政金融學院博士生，研究方向為宏觀經濟政策。

收稿日期：2017-10-12。endprint